La crise alimentaire n’est pas derrière nous

Par , Mis en ligne le 20 décembre 2009

Si le pro­tec­tion­nisme agri­cole est un frein impor­tant au déve­lop­pe­ment de cer­tains pays du Sud, il ne sau­rait être rendu res­pon­sable de la crise ali­men­taire de 2007-2008. Une libé­ra­li­sa­tion com­mer­ciale accrue dans le sec­teur agri­cole aurait un effet ambi­va­lent : elle faci­li­te­rait le déve­lop­pe­ment de plu­sieurs pays, mais elle entraî­ne­rait aussi une hausse des prix agricoles.

La der­nière crise ali­men­taire, qui s’est étalée du début de l’année 2007 au milieu de l’année 2008, s’est tra­duite par une flam­bée des prix agri­coles mon­diaux (notam­ment du riz, du blé et du maïs). Elle a laissé des traces pro­fondes dans les éco­no­mies des pays en voie de développement.

Il existe des consé­quences de court terme à la crise ali­men­taire : le nombre annuel de « pauvres abso­lus » (moins de un dollar apar jour de revenu réel) s’est accru du fait de l’augmentation du prix mon­dial des biens agri­coles de pre­mière néces­sité, en par­ti­cu­lier dans les grands centres urbains ; le nombre annuel de per­sonnes souf­frant ou suc­com­bant de mal­nu­tri­tion a lui aussi aug­menté. Toute famine a par ailleurs des consé­quences de long terme sur les régions tou­chées : perte de capi­tal humain liée à l’accroissement direct de la mor­ta­lité, mais aussi à l’augmentation de la mal­nu­tri­tion qui dimi­nue de manière pérenne les capa­ci­tés cog­ni­tives, et baisse du capi­tal fon­cier ou ani­ma­lier, lorsque les plus pauvres n’ont pas les flux de revenu suf­fi­sants pour faire face à cette crise et sont obli­gés de vendre leur capi­tal pro­duc­tif. La crise ali­men­taire n’est pas der­nière nous. Selon de nou­velles esti­ma­tions publiées il y a quelques mois par la FAO, la faim dans le monde attein­drait un niveau his­to­rique en 2009 : l’humanité comp­te­rait aujourd’hui 1,2 mil­liard de per­sonnes vic­times de la faim. La dégra­da­tion des condi­tions éco­no­miques des pauvres dans les pays en voie déve­lop­pe­ment ne vient pas cette année d’une crois­sance des prix à la consom­ma­tion des biens de pre­mière néces­sité, mais d’une baisse des reve­nus liée à de faibles expor­ta­tions et à une chute des inves­tis­se­ments directs étran­gers et des trans­ferts uni­la­té­raux (publics et privés).

L’enjeu de cet article est de savoir si les inter­ven­tions gou­ver­ne­men­tales dans le domaine de la poli­tique com­mer­ciale (pro­tec­tion­nisme tari­faire, bar­rières tech­niques, sani­taires et phy­to­sa­ni­taires) sont res­pon­sables de cette crise ali­men­taire et de sa persistance.

Les inégalités géographiques du protectionnisme agricole

Commençons par quelques sta­tis­tiques des­crip­tives des poli­tiques com­mer­ciales agri­coles [1], où se concentre en effet le pro­tec­tion­nisme doua­nier. Si le taux global de pro­tec­tion au niveau mon­dial était de 4,6 % en 2004, il était de 16,4 % dans le sec­teur agri­cole et de 3,9 % dans le sec­teur indus­triel. À l’intérieur du sec­teur agri­cole, le pro­tec­tion­nisme tari­faire se concentre sur quelques pro­duits : viandes (38,5 % de taux mon­dial de pro­tec­tion), pro­duits lai­tiers (37,4 %), sucre et pro­duits déri­vés (47,8 %), tabacs et pro­duits déri­vés (30,1 %), mais aussi pro­duits de la mino­te­rie (27,4 %), céréales (25,4 %), bois­sons et spi­ri­tueux (23,6 %).

D’un point de vue géo­gra­phique, le pro­tec­tion­nisme agri­cole est aussi très hété­ro­gène. Parmi les pays (de taille signi­fi­ca­tive) les plus pro­tec­tion­nistes dans le domaine agri­cole, on compte la Norvège (65,8 % de taux de pro­tec­tion dans le sec­teur agri­cole), l’Inde (62 %), l’Islande (56,1 %), la Tunisie (47,7 %), la Suisse (48,2 %). Le pro­tec­tion­nisme agri­cole n’est donc pas l’apanage des pays riches. Néanmoins, la pro­tec­tion de l’Europe ou du Japon res­treint la demande mon­diale de pays très riches et consti­tue donc une dis­tor­sion poten­tiel­le­ment plus forte.

Si l’on s’intéresse aux pays expor­ta­teurs les plus tou­chés par le pro­tec­tion­nisme agri­cole, les écarts sont encore plus fla­grants : la Guyane sup­por­tait en 2004 un droit de douane moyen de 81,6 % pour ses expor­ta­tions agri­coles, suivie par les Îles Fidji (56,3 %), l’Arménie (52,7 %), Saint-Kitts-et-Nevis (50,8 %), le Swaziland (50,6 %). Les soixante-dix pays les plus sanc­tion­nés par le pro­tec­tion­nisme agri­cole mon­dial sont des pays en déve­lop­pe­ment. Quand on a un avan­tage com­pa­ra­tif dans la viande, le sucre, les pro­duits lai­tiers ou le tabac, il n’est pas facile de se spé­cia­li­ser et de béné­fi­cier de la divi­sion inter­na­tio­nale du travail.

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Figure 1 Protection ren­con­trée sur les expor­ta­tions agri­coles par pays expor­ta­teur. Source : Calculs des auteurs, MAcMapHS6v2.1.
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La figure 1 donne un aperçu des taux de pro­tec­tion ren­con­trés par les pays du monde quand ils exportent des pro­duits agri­coles. On voit très bien la dis­pa­rité des situa­tions en Afrique, et le han­di­cap sup­porté par les agri­cul­teurs d’Amérique Latine et d’Asie Centrale.

Les dif­fi­cul­tés que ces pays éprouvent à expor­ter leurs pro­duits agri­coles ne s’arrêtent pas aux seuls droits de douane. Les bar­rières tech­niques, sani­taires et phy­to­sa­ni­taires se concentrent dans ce sec­teur à tel point qu’en 2004, sur 690 pro­duits agri­coles, seuls quatre pro­duits ne fai­saient dans le monde l’objet d’aucune res­tric­tion de ce type. Ce type de « pro­tec­tion­nisme » est par ailleurs très inéqui­table, dans la mesure où, pour satis­faire aux exi­gences impo­sées par ces régle­men­ta­tions, il faut jouir d’un niveau de déve­lop­pe­ment consé­quent. Une étude récente [2] a ainsi montré que si l’imposition de normes sani­taires ou phy­to­sa­ni­taires a un impact posi­tif sur l’échange inter­na­tio­nal de pro­duits agri­coles entre pays riches (car elle donne de l’information sur la qua­lité des pro­duits impor­tés aux consom­ma­teurs), elle nuit aux impor­ta­tions par les pays riches de pro­duits agri­coles en pro­ve­nance des pays pauvres (parce que ces pays n’ont pas les capa­ci­tés de satis­faire ce sur­croît de réglementation).

Par consé­quent, le com­merce inter­na­tio­nal de pro­duits agri­coles pro­gresse beau­coup moins vite que l’échange de pro­duits indus­triels ou miniers. Entre 1990 et 2006, les expor­ta­tions mon­diales de pro­duits agri­coles ont été mul­ti­pliées par 2,3 en valeur, alors que celles de pro­duits manu­fac­tu­rés ont été mul­ti­pliées par 3,5. Certes, la demande mon­diale se détourne des pro­duits de pre­mière néces­sité à mesure que le revenu par tête aug­mente, mais ceci n’explique pas entiè­re­ment cette dif­fé­rence de rythme : la libé­ra­li­sa­tion du com­merce mon­dial concerne essen­tiel­le­ment le sec­teur indus­triel, et la mul­ti­pli­ca­tion de bar­rières à l’échange dans le sec­teur agri­cole défa­vo­rise l’expansion du com­merce inter­na­tio­nal dans ce secteur.

Le protectionnisme n’est pas responsable de la flambée des prix

Ainsi, le pro­tec­tion­nisme agri­cole mon­dial nuit cer­tai­ne­ment aux inté­rêts des pays pauvres qui ont un avan­tage com­pa­ra­tif dans ce sec­teur. Est-il pour autant res­pon­sable de la flam­bée récente des prix mon­diaux des pro­duits agri­coles ? Et de la dif­fi­culté des pays pauvres à y faire face ? Pour ce qui est de la montée des prix des pro­duits agri­coles, la réponse est non. Remarquons tout d’abord que le pro­tec­tion­nisme agri­cole est un fait acquis de longue date. La flam­bée des prix agri­coles est un phé­no­mène récent et tem­po­raire, bien que les prix agri­coles n’aient pas tous retrouvé leur niveau de 2005.

De plus, le pro­tec­tion­nisme agri­cole ne contri­bue cer­tai­ne­ment pas à main­te­nir des prix élevés. Au contraire, il exerce une pres­sion à la baisse sur les prix agri­coles. Ces poli­tiques sont en effet pour l’essentiel des droits de douane, des contin­gents à l’importation et des sub­ven­tions à la pro­duc­tion. Tous ces ins­tru­ments de poli­tique éco­no­mique ont en géné­ral pour effet de réduire la demande de pro­duits agri­coles et/​ou d’augmenter la pro­duc­tion par rap­port à une situa­tion de libre-échange intégral.

Les impor­ta­tions de viande sont par exemple for­te­ment taxées en Europe. De ce fait, le prix à la pro­duc­tion et le prix à la consom­ma­tion de la viande y sont très élevés. La pro­duc­tion locale est donc plus forte (les pro­duc­teurs locaux étant inci­tés à pro­duire plus) et la demande locale moins forte (les consom­ma­teurs pré­fé­rant sub­sti­tuer d’autres ali­ments à la viande) que dans une situa­tion de libre-échange. La pro­tec­tion de la filière viande en Europe contri­bue donc à dimi­nuer la demande et à aug­men­ter l’offre de viande des pays euro­péens sur le marché mon­dial. L’Europe étant un grand marché, ceci a ten­dance à faire bais­ser, toutes choses égales par ailleurs, le prix mon­dial de la viande. Les poli­tiques pro­tec­tion­nistes tendent donc à faire bais­ser les prix agri­coles mon­diaux, notam­ment lorsqu’elles sont conduites par des grands pays, qui ont un impact plus impor­tant sur les mar­chés internationaux.

En revanche, une série d’interventions gou­ver­ne­men­tales ont eu pour effet de faire pro­gres­ser les prix agri­coles mon­diaux. Les poli­tiques visant à sou­te­nir le déve­lop­pe­ment de la filière des bio­car­bu­rants en sont un exemple ; elles ont en effet conduit à uti­li­ser des res­sources pro­duc­tives rares à des fins non ali­men­taires. Le prix de ces res­sources rares s’en est trouvé néces­sai­re­ment ren­chéri, ce qui pèse sur les coûts de pro­duc­tion agri­cole. Les taxes à l’exportation de pro­duits agri­coles ou les inter­dic­tions d’exportation ont le même effet : elles contri­buent à dimi­nuer l’offre de pro­duits agri­coles sur les mar­chés mon­diaux et font donc aug­men­ter les prix.

Si le pro­tec­tion­nisme agri­cole ne semble donc pas res­pon­sable de la crois­sance récente des prix mon­diaux, il pèse en revanche depuis long­temps sur le déve­lop­pe­ment et la crois­sance de cer­tains pays en déve­lop­pe­ment, notam­ment ceux qui ne peuvent exploi­ter plei­ne­ment leur poten­tiel agri­cole : l’Argentine, le Brésil, la Namibie, le Botswana, le Belize, Panama, le Zimbabwe, la Thaïlande, etc. Cette liste com­prend des pays très pauvres, mais aussi des pays émer­gents, qui connaissent de forts taux de crois­sance mais où l’incidence de la pau­vreté est encore élevée.

La libéralisation agricole : une réponse partielle

Toutefois, si une libé­ra­li­sa­tion agri­cole pour­rait favo­ri­ser les pays en déve­lop­pe­ment cités pré­cé­dem­ment, elle aurait cer­tai­ne­ment un effet néga­tif sur d’autres pays en déve­lop­pe­ment, impor­ta­teurs nets de pro­duits agri­coles et ali­men­taires. Ces pays sont très hété­ro­gènes. En Afrique par exemple, sur qua­rante-quatre pays pour les­quels les don­nées sont dis­po­nibles, vingt sont impor­ta­teurs nets de nour­ri­ture et vingt-quatre sont expor­ta­teurs nets. Les pays afri­cains se trouvent aux deux extré­mi­tés du clas­se­ment mon­dial des pays selon leur solde com­mer­cial agri­cole net, exprimé en pour­cen­tage du Produit Intérieur Brut (PIB) : – 3,1 % pour Djibouti et + 1,8 % pour la Côte d’Ivoire. Sept pays appa­raissent très impor­ta­teurs nets avec un indi­ca­teur infé­rieur à – 0,5 % : Djibouti, l’Érythrée, la Mauritanie, les Seychelles, le Sénégal, l’Angola et le Togo. Sept pays sont des « gros » expor­ta­teurs nets de pro­duits agri­coles avec un indi­ca­teur supé­rieur à + 0,5 % : Côte d’Ivoire, Sao Tomé et Principe, le Malawi, le Zimbabwe, les Comores, la Gambie et la Guinée-Bissau. Globalement, l’Afrique est légè­re­ment défi­ci­taire, alors que l’Asie est très défi­ci­taire et que le Pacifique et l’Amérique sont très excédentaires.

Par ailleurs, les béné­fices de la libé­ra­li­sa­tion com­mer­ciale mul­ti­la­té­rale pour­raient être nuls, voire néga­tifs, pour les pays ayant actuel­le­ment des accès pré­fé­ren­tiels vers des pays riches, comme les Pays les Moins Avancés (PMA) vers l’Union euro­péenne (Accord Tout Sauf les Armes).

Il est impor­tant de sou­li­gner que le pro­tec­tion­nisme agri­cole n’est pas la seule cause du sous-déve­lop­pe­ment : des ins­ti­tu­tions inadap­tées ou de mau­vaise qua­lité, des infra­struc­tures de trans­ports ou de télé­com­mu­ni­ca­tions médiocres, des poli­tiques macroé­co­no­miques défaillantes, sont des fac­teurs majeurs du sous-déve­lop­pe­ment. Ce sous-déve­lop­pe­ment global rend les pays par­ti­cu­liè­re­ment vul­né­rables aux varia­tions de prix des biens ali­men­taires. En ce sens, c’est plus l’incapacité de cer­tains pays et de cer­taines popu­la­tions à affron­ter la hausse des prix des pro­duits agri­coles que cette hausse elle-même qui paraît inquié­tante, et ce d’autant plus que si le chan­ge­ment cli­ma­tique se confirme, les mar­chés agri­coles mon­diaux pour­raient être encore l’objet de fortes tur­bu­lences dans les années à venir.

Peut-on envi­sa­ger un scé­na­rio sou­te­nable, qui per­met­trait aux pays en déve­lop­pe­ment d’exercer leur avan­tage com­pa­ra­tif sur les mar­chés agri­coles mon­diaux sans souf­frir de la hausse des prix agri­coles ? Plusieurs consi­dé­ra­tions peuvent nous guider. En cas de libé­ra­li­sa­tion mul­ti­la­té­rale dans les pro­chains mois (signa­ture d’un « Doha Development Agenda »), la libé­ra­li­sa­tion de l’agriculture ne sera que par­tielle. Si la com­mu­nauté inter­na­tio­nale a pour ambi­tion d’aider les pays les plus pauvres à exer­cer leur avan­tage com­pa­ra­tif sur ces mar­chés, il faudra donc être ima­gi­na­tif et créer de nou­velles pré­fé­rences (un régime de libre accès pour les PMA sur tous les mar­chés des pays riches, mais aussi cer­tains pays émer­gents) et accroître l’aide inter­na­tio­nale, cer­tai­ne­ment par le biais de l’Aide pour le com­merce (Aid for Trade). Enfin, si l’on peut craindre que la vola­ti­lité des mar­chés agri­coles mon­diaux ne s’accroisse à l’avenir sous l’effet du chan­ge­ment cli­ma­tique, on peut espé­rer ne pas l’aggraver par des poli­tiques désta­bi­li­sa­trices comme les sou­tiens aux bio­car­bu­rants ou les res­tric­tions à l’exportation. Atteindre tous ces objec­tifs serait déjà un accom­plis­se­ment majeur pour la com­mu­nauté internationale.

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