Le Canada économique : un colosse aux pieds de bitume

Par Mis en ligne le 10 juillet 2014

L’impact de la crise déclen­chée en 2007

Après l’éclatement de la bulle tech­no­lo­gique en 2000-2001 et le ralen­tis­se­ment éco­no­mique qui en a résulté, le Canada a connu de 2002 à 2007 une forte crois­sance, sti­mu­lée par la crois­sance des États-Unis qui sont les prin­ci­paux impor­ta­teurs de ses pro­duits (les trois quarts des expor­ta­tions cana­diennes y sont diri­gées) et par celle, excep­tion­nelle, des pays émer­gents comme la Chine et l’Inde, vers les­quels s’est dépla­cée une partie impor­tante de la pro­duc­tion mon­diale. La forte demande de pro­duits de base (pétrole et autres res­sources natu­relles) en pro­ve­nance de ces der­niers a par ailleurs contri­bué à haus­ser les prix de ces pro­duits et ainsi béné­fi­cié encore davan­tage aux pays qui les exportent, dont le Canada.

Lorsque la crois­sance mon­diale, arti­fi­ciel­le­ment ali­men­tée par l’endettement, la spé­cu­la­tion et une for­mi­dable expan­sion du capi­tal fictif, a culminé dans la crise de sur­pro­duc­tion et la crise finan­cière de 2007-2008, le Canada, même s’il a été moins dure­ment frappé que bien d’autres pays par cette crise, n’en a été exempté. Il va sans dire que l’effet des liens éco­no­miques étroits avec les États-Unis et de la demande des pro­duits de base des pays émer­gents, qui s’était déployé posi­ti­ve­ment pen­dant la période de crois­sance, s’est inversé dans la contrac­tion. Les expor­ta­tions ont chuté de 20 % entre le pre­mier tri­mestre de 2007 et le deuxième de 2009, le prix des pro­duits de base a chuté de 45 % entre jan­vier 2008 et jan­vier 2009, et 432 000 emplois ont été perdus d’octobre 2008 à juillet 2009, dont 411 000 dans le sec­teur privé. De 5,9 % en sep­tembre 2007, le taux de chô­mage est passé à 8,7 % en août 2009[1]. Le Canada est entré en réces­sion à la fin de 2008 et l’est demeuré pen­dant trois tri­mestres ; en 2009, son PIB réel a dimi­nué de 2,5 %.

Le plan conser­va­teur : réduire les impôts et les dépenses

La dimi­nu­tion des reve­nus fis­caux décou­lant de la chute de l’activité éco­no­mique et des impor­tantes réduc­tions d’impôt sur­ve­nues en par­ti­cu­lier en 2007, et l’augmentation des dépenses bud­gé­taires occa­sion­née par les mesures gou­ver­ne­men­tales de relance de l’économie ont entraîné de lourds défi­cits bud­gé­taires que le gou­ver­ne­ment a sys­té­ma­ti­que­ment réajus­tés à la hausse par la suite, comme en atteste le tableau [ci-des­sous].

L’attitude du gou­ver­ne­ment face à cette crise de grande ampleur qui frap­pait le monde entier a d’abord été une atti­tude de déni de la gra­vité de ses inci­dences sur l’économie cana­dienne, mieux pré­pa­rée à son avis que celles des autres pays pour affron­ter les bou­le­ver­se­ments en cours, en raison du bon état de ses finances publiques et de la soli­dité de son sys­tème ban­caire. Dans l’Énoncé éco­no­mique du 30 octobre 2007, le pre­mier docu­ment bud­gé­taire qui a suivi le déclen­che­ment de la crise finan­cière en juillet-août 2007, avec notam­ment la crise du papier com­mer­cial adossé à des actifs, le ministre des Finances décla­rait :

Au Canada, les fac­teurs fon­da­men­taux d’ordre éco­no­mique et finan­cier sont solides comme le roc, même si l’économie mon­diale tra­verse une période agitée, carac­té­ri­sée par une incer­ti­tude tou­jours plus grande […]. Le Canada, meilleur pays au monde, est une nation au poten­tiel énorme[2].

Évolution des pré­vi­sions du solde bud­gé­taire 2007-2017 (mil­liards de dol­lars)

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

Déficit
cumulé
sur 5 ans

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2007

Mise à jour

11,6

4,4

4,3

7,5

10,2

12,8

38,0

2008

Budget

2,3

1,3

3,1

4,7

5,3

16,7

Mise à jour

9,6

0,8

0,1

0,1

1,1

4,2

8,1

14,4

2009

Budget

-33,7

-29,8

-13,0

-7,3

0,7

-83,1

Mise à jour

-5,8

-55,9

-45,3

-27,4

-19,4

-11,2

-5,2

-159,2

2010

Budget

-49,2

-27,6

-17,5

-8,5

-1,8

-104,6

Mise à jour

-55,6

-45,4

-29,8

-21,2

-11,5

-1,7

2,6

-109,6

2011

Budget

-29,6

-19,4

-9,5

-0,3

4,2

-54,6

Mise à jour

-33,4

-31,0

-27,4

-17,0

-7,5

-3,4

0,5

-86,3

2012

Budget

-21,1

-10,2

-1,3

3,4

7,8

-21,4

Mise à jour 

-26,2

-26,0

-16,5

-8,6

-1,8

1,7

-51,2


Sources : Plans bud­gé­taires des bud­gets annuels, rendus publics en jan­vier, février ou mars, 
et Énoncés éco­no­miques et finan­ciers (Mises à jour), pré­sen­tés en octobre ou novembre.
Les chiffres ombra­gés sont les pré­vi­sions pour l’année visée par le budget cou­rant et les quatre sui­vantes.
Les chiffres non ombra­gés sont les résul­tats réels de l’année pré­cé­dant l’année bud­gé­taire cou­rante
ou des pré­vi­sions pour l’année sui­vant la période des pré­vi­sions quin­quen­nales.
Le défi­cit cumulé sur 5 ans est la somme des défi­cits prévus de la période quin­quen­nale. 

Il annon­çait sa volonté de sti­mu­ler l’économie par des réduc­tions d’impôt de 60 mil­liards de dol­lars pour l’exercice en cours et les cinq sui­vants. Ces mesures, pré­ci­sait-il, por­taient « à près de 190 mil­liards de dol­lars, pour la même période, le total des allé­ge­ments fis­caux ins­tau­rés par notre gou­ver­ne­ment depuis son entrée au pou­voir[3] » . Le far­deau fiscal fédé­ral, mesuré par les reve­nus bud­gé­taires en pro­por­tion du PIB, bais­se­rait ainsi à 15 % en 2011-2012, soit le rap­port le plus faible en près de 50 ans[4]. Les mesures de réduc­tion d’impôt déci­dées com­pre­naient, entre autres, la réduc­tion du taux de la TPS de 6 % à 5 % à partit du 1er jan­vier 2008 et la réduc­tion du taux fédé­ral d’imposition du revenu des socié­tés, de 22 % en 2007 à 15 % en 2012 (ce taux était de 38 % en 1980). Le Canada devien­drait ainsi en 2012 le pays du G7 où le taux d’imposition du revenu des socié­tés serait le plus bas. Cette mesure rela­tive à l’impôt des socié­tés fai­sait suite à l’élimination de la taxe sur le capi­tal en 2006 et à une déduc­tion pour l’amortissement accé­léré de l’équipement des entre­prises, mise en œuvre à la suite du budget de 2007. En dépit des réduc­tions de 60 mil­liards de dol­lars sur 5 ans, le gou­ver­ne­ment pré­voyait, comme on le voit à la pre­mière ligne du tableau, le main­tien de sur­plus bud­gé­taires pour les cinq années sui­vantes, en baisse par rap­port au niveau de 2007-2008 pour les deux pre­mières années, mais en hausse pour les trois sui­vantes.

De nou­velles exemp­tions d’impôt étaient appor­tées par le Budget de février 2008 avec la créa­tion du Compte d’épargne libre d’impôt. Le gou­ver­ne­ment se féli­ci­tait de ce que le far­deau fiscal attei­gnait désor­mais « son niveau le plus bas depuis l’époque du gou­ver­ne­ment de John Diefenbaker » et qu’il rele­vait ainsi par des mesures concrètes et res­pon­sables « le défi de l’incertitude éco­no­mique mon­diale[5] ». Les pré­vi­sions du Plan bud­gé­taire de février 2008 dimi­nuaient de 55 % le solde bud­gé­taire cumulé sur cinq ans prévu dans l’Énoncé éco­no­mique d’octobre 2007. Ce solde cumulé demeu­rait tou­te­fois excé­den­taire.

Dans l’Énoncé éco­no­mique et finan­cier du 27 novembre 2008, alors que la plu­part des pays du monde envi­sa­geaient des mesures excep­tion­nelles de relance de leurs éco­no­mies et que le pre­mier sommet des pays du G20, tenu à Washington le 15 novembre, se pro­non­çait en faveur de pro­grammes d’action concer­tés pour relan­cer l’économie mon­diale[6], le gou­ver­ne­ment du Canada n’envisageait que des mesures dra­co­niennes de réduc­tion des dépenses. Il annon­çait à cet égard le dépôt d’un projet de Loi sur le contrôle des dépenses dont l’une des dis­po­si­tions éta­blis­sait un pla­fond aux aug­men­ta­tions sala­riales du sec­teur public fédé­ral et annu­lait ou modi­fiait cer­taines dis­po­si­tions de conven­tions col­lec­tives signées avant l’entrée en vigueur de la loi. Seule la Loi sur le contrôle des prix et des salaires adop­tée par le gou­ver­ne­ment libé­ral de Pierre-Elliot Trudeau en 1975 était, jusque-là, allée aussi loin depuis la Deuxième Guerre mon­diale[7].

L’Énoncé éco­no­mique et finan­cier de novembre 2008 pro­po­sait un ensemble d’autres mesures radi­cales comme la sus­pen­sion du droit de grève dans le sec­teur public jusqu’à la fin de 2011 et l’interdiction du recours aux tri­bu­naux pour les litiges rela­tifs à l’équité sala­riale[8]. Fondé sur des hypo­thèses de crois­sance éco­no­mique exa­gé­ré­ment opti­mistes, il pré­voyait la per­sis­tance de sur­plus bud­gé­taires, même si ceux-ci étaient sub­stan­tiel­le­ment infé­rieurs aux sur­plus anté­rieu­re­ment prévus (voir le tableau). Face au refus una­nime des partis d’opposition de sous­crire à ce pro­gramme et face à l’imminence de son ren­ver­se­ment en chambre, le gou­ver­ne­ment conser­va­teur mino­ri­taire décida alors de pro­ro­ger le Parlement, forcé qu’il était de pré­pa­rer de nou­velles pro­po­si­tions bud­gé­taires.

À recu­lons dans le plan de sti­mu­la­tion éco­no­mique

Entre temps, la situa­tion éco­no­mique s’était consi­dé­ra­ble­ment dété­rio­rée. En jan­vier 2009, le Fonds moné­taire inter­na­tio­nal pré­di­sait un recul de 1,9 % du PIB du Canada pour 2009 [9], soit le pre­mier recul depuis 1991, et 264 000 emplois avaient été perdus au cours des trois der­niers mois de 2008. Disant s’en remettre à l’avis géné­ral des Canadiens qui estiment « que le gou­ver­ne­ment doit four­nir une puis­sante sti­mu­la­tion éco­no­mique » pour favo­ri­ser le retour à la crois­sance, et qui ont démon­tré un large consen­sus à l’effet qu’un « défi­cit tem­po­raire est le seul choix qui s’offre au Canada pour pro­té­ger son éco­no­mie et inves­tir dans la crois­sance future[10] », le gou­ver­ne­ment s’est donc résolu à recou­rir à de telles mesures qu’il a pré­sen­tées dans son Plan d’action éco­no­mique de jan­vier 2009. L’axe cen­tral de ce plan de relance de 40 mil­liards de dol­lars sur deux ans, vu comme une inter­ven­tion « rapide, ciblée et tem­po­raire » des­ti­née à « sti­mu­ler rapi­de­ment la demande inté­rieure tout en pré­ser­vant la via­bi­lité finan­cière à long terme[11] » , est un ensemble de mesures de déve­lop­pe­ment des infra­struc­tures et de la construc­tion domi­ci­liaire (20 mil­liards), d’améliorations de l’assurance-emploi et d’aide aux per­sonnes les plus tou­chées par la réces­sion (13 mil­liards), et de mesures de sou­tien aux entre­prises et aux col­lec­ti­vi­tés (7 mil­liards). En tenant compte de « l’effet de levier » que repré­sente la contri­bu­tion des pro­vinces à ce plan de relance, le gou­ver­ne­ment en chif­frait le mon­tant total à 51,6 mil­liards. Le Plan com­pre­nait éga­le­ment de nou­velles réduc­tions d’impôt de 20 mil­liards pour 2008-2009 et les cinq exer­cices sui­vants. En consi­dé­rant l’ensemble des mesures de sti­mu­la­tion, le gou­ver­ne­ment por­tait à 61,7 mil­liards de dol­lars l’évaluation de leur mon­tant global sur deux ans dans le Plan bud­gé­taire de 2010-2011 [12].

Le gou­ver­ne­ment a pré­senté le Plan d’action éco­no­mique du budget de 2009 comme la deuxième étape d’un pro­ces­sus en deux volets entamé avec l’Énoncé éco­no­miqued’octobre 2007, qui avait pro­cédé à des « mesures de réduc­tion d’impôt sans pré­cé­dent afin de sti­mu­ler la crois­sance éco­no­mique[13] ». Cet énoncé était lui-même une éma­na­tion du docu­ment fon­da­teur du « Nouveau gou­ver­ne­ment du Canada » inti­tulé Avantage Canada. Bâtir une éco­no­mie forte pour les Canadiens[14] (novembre 2006), rendu public peu après l’accession au pou­voir du Parti conser­va­teur. Selon les éva­lua­tions gou­ver­ne­men­tales, l’incidence atten­due du seul Plan d’action sur le PIB et l’emploi était d’une modes­tie frap­pante : une majo­ra­tion de la crois­sance du PIB réel de 1,4 % sur les deux années du plan, devait per­mettre de créer ou de main­te­nir 140 000 emplois, soit moins du tiers des 428 000 emplois perdus entre octobre 2008 et juillet 2009. En tenant compte des fonds mobi­li­sés par les autres admi­nis­tra­tions publiques, le gou­ver­ne­ment éva­luait le nombre d’emplois créés ou main­te­nus à 190 000. Ce nombre ne passe qu’à 265 000 si on consi­dère l’ensemble des effets com­bi­nés du Plan d’action de 2009, des contri­bu­tions des autres admi­nis­tra­tions publiques et des réduc­tions d’impôt de 2007 [15], ce qui est tou­jours net­te­ment en deçà du compte.

On ne peut qu’être frappé par le contraste entre la modes­tie des moyens finan­ciers enga­gés dans les mesures de sti­mu­la­tion de ce Plan d’action (1,5 % du PIB en 2009, 1,1 % du PIB en 2010) et l’ampleur des fonds gou­ver­ne­men­taux alloués au sou­tien du sec­teur finan­cier. Celle-ci est révé­lée par le « Cadre de finan­ce­ment excep­tion­nel » de 200 mil­liards de dol­lars des­tiné aux éta­blis­se­ments finan­ciers aux fins d’« amé­lio­rer l’accès des consom­ma­teurs au crédit et de per­mettre aux entre­prises d’obtenir le finan­ce­ment dont elles ont besoin pour inves­tir, croître et créer des emplois[16] ». En vertu de ce cadre de finan­ce­ment, les banques cana­diennes, pour­tant consi­dé­rées comme étant d’une soli­dité à toute épreuve, se sont vues octroyer 50 mil­liards de dol­lars de cré­dits dans le cadre du Programme d’achat de prêts hypo­thé­caires assu­rés, mis sur pied en octobre 2008 [17]. Ces 50 mil­liards sont venus s’ajouter aux 75 mil­liards déjà reçus depuis la créa­tion de ce pro­gramme. Fait à sou­li­gner, les prêts de 125 mil­liards ainsi accor­dés aux banques par le gou­ver­ne­ment du Canada par l’intermédiaire de la SCHL sont plus élevés, en pro­por­tion de l’économie cana­dienne qui cor­res­pond au dixième de l’économie des États-Unis, que les 700 mil­liards de dol­lars du pro­gramme TARP (Troubled Asset Relief Programme [18]) du dépar­te­ment du Trésor des États-Unis sous l’administration de George Walker Bush. Les banques cana­diennes ont éga­le­ment béné­fi­cié à la fin de 2008 de prêts de 40 mil­liards de dol­lars de la Banque du Canada et de 27 mil­liards de dol­lars de la Réserve fédé­rale des États-Unis.

Même si le Plan d’action éco­no­mique entraî­nait une aug­men­ta­tion des dépenses publiques, il n’en conser­vait pas moins comme partie inté­grante la Loi sur le contrôle des dépenses pré­sen­tée dans l’Énoncé éco­no­mique et finan­cier du 27 novembre 2008, dont le carac­tère excep­tion­nel a été sou­li­gné et qui n’avait pas pu être adop­tée en raison de la pro­ro­ga­tion du Parlement [19]. Contraint à s’engager dans une voie étran­gère à son code géné­tique, celle du recours à l’augmentation des dépenses publiques comme moyen de sti­mu­ler l’économie, le gou­ver­ne­ment conser­va­teur tenait mor­di­cus en contre­par­tie à affir­mer sa nature pro­fonde en fer­mant la porte à la recon­nais­sance des hausses sala­riales comme moyen de sti­mu­la­tion. Il sui­vait en cela la recom­man­da­tion du FMI pour qui « les hausses sala­riales dans le sec­teur public devraient être évi­tées, dans la mesure où elles ne sont pas bien ciblées, sont dif­fi­ciles à inver­ser et sem­blables aux trans­ferts quant à leur effi­ca­cité[20] ». Il va sans dire que l’objection du gou­ver­ne­ment conser­va­teur à une hausse sala­riale dans le sec­teur public était aussi fondée sur sa volonté de contrer l’effet d’entraînement pré­sumé sur les salaires du sec­teur privé et qu’elle était entre­te­nue par sa crainte d’une réper­cus­sion néfaste d’une telle hausse sur l’investissement privé. Le gou­ver­ne­ment fédé­ral enten­dait éga­le­ment jouer un rôle inci­ta­tif diri­geant à l’égard des gou­ver­ne­ments des pro­vinces qui fai­saient face aux mêmes enjeux.

Inutile de dire que le chan­ge­ment de cap du gou­ver­ne­ment fédé­ral à l’égard des poli­tiques à mettre en œuvre pour com­battre la crise, conju­gué à la chute des reve­nus décou­lant des baisses d’impôt et du ralen­tis­se­ment éco­no­mique, a pro­fon­dé­ment modi­fié sa situa­tion bud­gé­taire. Comme on le voit au tableau, le Plan d’action de jan­vier 2009 pré­voyait désor­mais un impor­tant défi­cit bud­gé­taire cumu­la­tif de 83,1 mil­liards de dol­lars sur cinq ans, de 2009-2010 à 2013-2014, en lieu et place du sur­plus cumu­la­tif sur cinq ans de 14,4 mil­liards prévu deux mois plus tôt dans l’Énoncé éco­no­mique de novembre 2008. L’évaluation de ce défi­cit cumu­la­tif était presque dou­blée, à 159,2 mil­liards, dans la mise à jour de sep­tembre 2009.

En dépit des décla­ra­tions incan­ta­toires des docu­ments bud­gé­taires des deux années sui­vantes (2010 et 2011), à l’effet que le Canada s’en tirait mieux que les autres pays du G7, qu’il avait créé plus d’emplois que ses concur­rents depuis le début de la crise, que le taux de crois­sance de son PIB réel était plus élevé et que l’état de ses finances publiques (défi­cit et dette) était montré en modèle, son défi­cit bud­gé­taire demeu­rait élevé : le défi­cit cumulé prévu sur une base quin­quen­nale se situait à plus de 100 mil­liards de dol­lars en 2010 et à 86 mil­liards à la fin de 2011, et le retour anti­cipé à l’équilibre était d’année en année reporté à plus tard (voir le tableau). Exprimés en pour­cen­tage du PIB cepen­dant, les défi­cits annuels demeu­raient rela­ti­ve­ment faibles com­pa­ra­ti­ve­ment à ceux de la plu­part des pays indus­tria­li­sés : les défi­cits réels des années 2008-2009, 2009-2010 et 2010-2011 ont repré­senté res­pec­ti­ve­ment 0,4 %, 3,6 % et 2,1 % du PIB, alors que ceux des États-Unis, de la Grèce, de la Grande-Bretagne et du Japon étaient res­pec­ti­ve­ment de 9,6 %, 8 %, 8,5 % et 10,3 % du PIB en 2011. [21]

Un recen­trage rapide sur le désen­ga­ge­ment de l’État

Entré à recu­lons dans la stra­té­gie de l’action concer­tée de sti­mu­la­tion de l’économie adop­tée par les pays du G20 à la fin de 2008 et s’appuyant sur des résul­tats éco­no­miques meilleurs que ceux des autres pays indus­tria­li­sés, le Canada a rapi­de­ment pris des mesures qui ten­daient à l’éloigner de cette stra­té­gie. Dès la deuxième année du Plan d’action éco­no­mique de 2009, qu’il avait dési­gné comme une action devant être « rapide, ciblée et tem­po­raire », il pré­sen­tait dans le Budget de 2010 un « Plan en trois points pour réta­blir l’équilibre bud­gé­taire » annon­çant que le gou­ver­ne­ment :

  • exé­cu­tera la stra­té­gie de désen­ga­ge­ment prévue dans le Plan d’action dès que les mesures pro­vi­soires de ce plan seront venues à l’échéance ;
  • frei­nera les dépenses au moyen de mesures ciblées (il pro­po­sait pour l’immédiat des éco­no­mies de 18 mil­liards sur cinq ans);
  • entre­pren­dra un examen exhaus­tif des fonc­tions admi­nis­tra­tives de l’État afin d’identifier d’autres pos­si­bi­li­tés[22].

Dans le budget de l’année sui­vante, 2011, il annon­çait la tenue en 2011-2012 d’un « Examen stra­té­gique et fonc­tion­nel » d’un an por­tant sur 80 mil­liards de dol­lars de dépenses de pro­grammes, dans le but de déga­ger des éco­no­mies annuelles per­ma­nentes d’au moins 4 mil­liards de dol­lars avant 2014-2015, soit 5 % des dépenses exa­mi­nées[23]. Devenu pour la pre­mière fois majo­ri­taire en 2012 depuis son arri­vée au pou­voir en 2006, le gou­ver­ne­ment conser­va­teur a alors adopté un « Plan de redres­se­ment de l’équilibre bud­gé­taire » qui doit donner lieu à partir de 2016-2017 à des réduc­tions per­ma­nentes de 5 mil­liards de dol­lars des dépenses des minis­tères et orga­nismes sou­mises à l’« Examen stra­té­gique et fonc­tion­nel » décidé en 2011, soit 7 % de leur budget global de 75 mil­liards[24]. Le gou­ver­ne­ment a mini­misé l’ampleur de ces réduc­tions de 5 mil­liards en les expri­mant en pour­cen­tage (moins de 2 %) de ses dépenses totales de pro­grammes (269 mil­liards)[25] pré­vues pour 2016-2017, ou du PIB (0,2 %) prévu pour la même année. Il l’a fait éga­le­ment en les com­pa­rant aux sévères mesures mises en œuvre dans les pays d’Europe les plus frap­pés par la crise (Grèce, Portugal, Italie, Espagne et Grande-Bretagne), qui ont pro­cédé à des réduc­tions dra­co­niennes des ser­vices publics et à l’élimination mas­sive d’emplois, ainsi qu’à celles que le Canada a connues au milieu des années 1990 : entre 1993-1994 et 1997-1998, les dépenses de pro­grammes fédé­rales avaient dimi­nué de 3,8 points de pour­cen­tage, pas­sant de 16,8 % à 13 % du PIB, et com­por­taient des réduc­tions des trans­ferts aux par­ti­cu­liers, aux pro­vinces et aux ter­ri­toires au titre des soins de santé, de l’éducation et des autres pro­grammes sociaux[26].

Il a mis en évi­dence la rési­lience de l’économie cana­dienne en dépit de la fra­gi­lité de la reprise mon­diale et de la per­sis­tance de la crise de la dette sou­ve­raine en Europe, et s’est féli­cité de ce que la soli­dité des fac­teurs éco­no­miques fon­da­men­taux aient fait de l’économie cana­dienne la plus per­for­mante des éco­no­mies du G7 au cours de la réces­sion et de la reprise. À titre d’illustration, le Canada est le pays où la crois­sance de l’emploi et du revenu réel dis­po­nible a été la plus élevée entre 2006 et 2011 ; le nombre de per­sonnes ayant un emploi au Canada était, en 2012, supé­rieur de 610 000 à celui de juillet 2009 ; près de 90 % de ces nou­veaux emplois étaient des emplois à temps plein et plus de 75 % étaient des emplois de qua­lité dans des indus­tries à rému­né­ra­tion élevée ; le niveau du PIB réel était supé­rieur de 3,5 % à son niveau d’avant la réces­sion, alors qu’il n’était supé­rieur que de 0,75 % aux États-Unis et de 0,5 % en Allemagne, et qu’il était infé­rieur de 0,25 % en France, 3,5 % au Japon, 4 % en Grande-Bretagne et 5,5 % en Italie. Selon les pré­vi­sions du FMI, le rap­port de la dette nette au PIB de l’ensemble des admi­nis­tra­tions publiques au Canada repré­sen­tera d’ici 2016 le tiers de la moyenne des pays du G7[27].

Pourtant, en dépit de ce bilan favo­rable, c’est au nom d’un soi-disant néces­saire « sou­tien des forces fon­da­men­tales du Canada » et pour « remé­dier aux impor­tantes dif­fi­cul­tés aux­quelles l’économie est confron­tée à long terme » que le gou­ver­ne­ment énon­çait le Plan d’action éco­no­mique de 2012, un pro­gramme « qui don­nera lieu à la créa­tion d’emplois…, à la crois­sance éco­no­mique et à de saines finances publiques[28] ». Aussi, la sévé­rité des mesures conte­nues dans le budget de 2012 et la manière anti­dé­mo­cra­tique dont le gou­ver­ne­ment en a imposé l’adoption par le biais d’un projet de loi omni­bus mam­mouth, le projet de loi C-38 (docu­ment de 425 pages et 753 articles, modi­fiant 70 lois sans consul­ta­tion ni débats, voté sous le bâillon avant la sus­pen­sion des tra­vaux de la Chambre des com­munes pour les vacances de l’été 2012), sont-elles dif­fi­ciles à jus­ti­fier par une pré­ten­due obli­ga­tion d’agir face à une urgence éco­no­mique. Il faut de toute évi­dence les mettre au compte de la poli­tique conser­va­trice de pri­va­ti­sa­tion des ser­vices publics, de réduc­tion de la fis­ca­lité et d’accentuation de son carac­tère régres­sif, de déré­gle­men­ta­tion, de réduc­tion de l’État au rôle d’accompagnateur de l’entreprise privée et de pro­mo­tion de légis­la­tions en sa faveur.

Mais la bru­tale réa­lité de la déprime de l’économie mon­diale devait rat­tra­per le ministre des Finances James Flaherty dès la fin de 2012. Forcé de repor­ter d’un an pour la deuxième année consé­cu­tive l’atteinte de l’équilibre bud­gé­taire, désor­mais prévue pour la fin de 2016-2017, il annon­çait dans sa Mise à jour des pro­jec­tions éco­no­miques et bud­gé­taires de novembre un défi­cit cumulé de 51 mil­liards de dol­lars pour les années 2012-2013 à 2016-2017, soit un mon­tant 2,4 fois plus élevé que celui de sa pré­vi­sion du budget pré­senté huit mois plus tôt[29] (voir le tableau). En contra­dic­tion avec toutes ses affir­ma­tions anté­rieures, il décla­rait laco­ni­que­ment que le défi­cit zéro « n’est pas une fin en soi » et que des mesures d’austérité pour­raient faire plus de mal que de bien, emboî­tant le pas aux orga­nismes inter­na­tio­naux comme le Fonds moné­taire inter­na­tio­nal qui tiraient les amères conclu­sions des effets dévas­ta­teurs de ces poli­tiques sur de nom­breux pays, parmi les­quels la Grèce, le Portugal et l’Espagne.

La « fièvre des sables bitu­mi­neux » : ver­sion cana­dienne du « mal hol­lan­dais »

Une ten­dance lourde du budget de 2012 est son accent sur l’exploitation des res­sources natu­relles comme moteur de la crois­sance, sans égard à ses consé­quences sur l’environnement. Il met net­te­ment le cap sur une accen­tua­tion du recen­trage de l’économie cana­dienne vers le sec­teur des res­sources natu­relles, dont l’important déve­lop­pe­ment des der­nières années sti­mulé par les prix élevés des res­sources est la source fon­da­men­tale de la meilleure per­for­mance éco­no­mique du Canada et de la faci­lité rela­tive avec laquelle il a sur­monté la crise déclen­chée en 2007. Il va sans dire que cette force cache une impor­tante fai­blesse, celle du déclin rela­tif du sec­teur manu­fac­tu­rier, qui frappe plus par­ti­cu­liè­re­ment l’Ontario, son assise prin­ci­pale, et le Québec. De nom­breux inter­ve­nants ont parlé du « mal hol­lan­dais » pour iden­ti­fier ce pro­blème en vertu duquel une forte demande de res­sources natu­relles pro­fite aux pays expor­ta­teurs de ces res­sources, plus pré­ci­sé­ment aux régions de ces pays qui en pos­sèdent, et exerce simul­ta­né­ment une pres­sion à la hausse sur les devises de ces pays, dont l’appréciation nuit aux expor­ta­tions de leurs pro­duits manu­fac­tu­riers et pro­voque un déclin de l’industrie manu­fac­tu­rière. On parle du « mal hol­lan­dais » en réfé­rence à la décou­verte et à l’exploitation inten­sive de riches gise­ments de gaz natu­rel au large des côtes hol­lan­daises dans les années 1960, qui ont pro­vo­qué une flam­bée de sa devise, le florin, par rap­port à la devise forte qu’était le mark alle­mand, et porté atteinte à son sec­teur manu­fac­tu­rier[30].

Sans uti­li­ser l’expression « mal hol­lan­dais », une étude récente de l’OCDE sur le Canada en décrit tous les symp­tômes :

En 2011, l’industrie manu­fac­tu­rière, qui est un sec­teur expor­ta­teur, ne repré­sen­tait plus que 12.6 % de la valeur ajou­tée totale après avoir culminé à 18.6 % en 2000. La part de ce sec­teur dans l’emploi s’est aussi for­te­ment contrac­tée au cours des dix der­nières années (tom­bant de 15.2 % à 10.2 %) […] Il est clair que ces deux résul­tats sont cor­ré­lés à l’évolution du taux de change[31]

D’un creux his­to­rique de 62 cents des États-Unis le 21 jan­vier 2002, le dollar cana­dien a fran­chi la parité avec le dollar des États-Unis le 11 novembre 2007 pour atteindre 1,10 dollar. Il a rechuté à 80 cents au début de 2009, pour remon­ter jusqu’à la parité en 2011 et oscil­ler autour de ce niveau par la suite. Cette évo­lu­tion est étroi­te­ment cor­ré­lée à celle des prix du pétrole et des autres matières pre­mières. De 2002 à 2007, le prix du pétrole a été mul­ti­plié par 5. Après avoir, comme le dollar, chuté abrup­te­ment à la fin de 2008, il est remonté à son niveau de 2007 en 2011. Les prix des autres matières pre­mières ont connu une évo­lu­tion paral­lèle à celle du prix du pétrole, mais leur hausse a été moindre, ayant triplé plutôt que quin­tu­plé. [32] Ces évo­lu­tions qui ont encou­ragé le déve­lop­pe­ment du sec­teur des res­sources natu­relles et han­di­capé le sec­teur manu­fac­tu­rier sont par ailleurs à la source d’importantes dis­pa­ri­tés régio­nales, que l’OCDE décrit comme suit :

Les dis­pa­ri­tés de crois­sance entre les régions – mesu­rées à l’aune du revenu dis­po­nible réel par habi­tant – reflètent ces diver­gences sec­to­rielles : les pro­vinces de l’Alberta, la Saskatchewan et Terre-Neuve-et-Labrador, qui sont riches en res­sources natu­relles, ont enre­gis­tré les gains de revenu par habi­tant les plus impor­tants au cours de la der­nière décen­nie, tandis que la crois­sance a été plus médiocre dans la région indus­trielle de l’Ontario. […] L’Alberta reste la pro­vince la plus pros­père grâce à ses res­sources éner­gé­tiques[33].

Dans une étude publiée en 2012 inti­tu­lée In the Shadow of the Boom. How Oilsands Development is resha­ping Canada’s Economy, l’Institut Pimbina[34], groupe de recherche sur l’environnement et le déve­lop­pe­ment durable dont le siège est en Alberta, ana­lyse les tenants et abou­tis­sants d’une réa­lité cana­dienne sous l’emprise d’une orien­ta­tion fondée sur le tout-au-pétrole. Après un déve­lop­pe­ment ful­gu­rant de la pro­duc­tion de pétrole à partir des sables bitu­mi­neux de l’Alberta, qui a qua­dru­plé entre 1992 et 2012 et qui devrait encore dou­bler pour atteindre 3,5 mil­lions de barils par jour en 2020[35], le gou­ver­ne­ment fédé­ral a affirmé son inten­tion de faire de la pro­duc­tion pétro­lière et gazière et de son expor­ta­tion sa prin­ci­pale prio­rité. Il a à cet effet, en par­ti­cu­lier dans le budget de 2012, relâ­ché les normes de pro­tec­tion de l’environnement pour favo­ri­ser la réa­li­sa­tion rapide de pro­jets de déve­lop­pe­ment, tel que men­tionné pré­cé­dem­ment.

Pour décrire les effets de cette orien­ta­tion sur l’économie cana­dienne, l’Institut Pimbina parle d’une variété spé­ci­fi­que­ment cana­dienne du « mal hol­lan­dais » qu’il désigne comme « la fièvre des sables bitu­mi­neux », un mal qui se mani­feste dans les ten­sions inter­ré­gio­nales crois­santes décou­lant des dis­pa­ri­tés mises en lumière par l’OCDE, et dans les réper­cus­sions néga­tives d’un déve­lop­pe­ment fondé sur le pétrole « sal » dans un monde où les pré­oc­cu­pa­tions rela­tives à la pro­tec­tion de l’environnement sont deve­nues pré­pon­dé­rantes.

Une illus­tra­tion pro­bante des dis­pa­ri­tés inter­ré­gio­nales à pré­voir comme consé­quence de l’intensification, dési­gnée comme prio­rité natio­nale, de la pro­duc­tion de pétrole à partir des sables bitu­mi­neux est celle du Canadian Energy Research Institute (CERI), men­tion­née dans l’étude de l’Institut Pimbina. Selon les pré­vi­sions du CERI, qui évalue pour la période des 25 pro­chaines années les retom­bées éco­no­miques d’une telle exploi­ta­tion sur les dif­fé­rentes régions du Canada, 94 % des béné­fices revien­draient à l’Alberta, 3 % à l’Ontario, 1,3 % à la Colombie Britannique et 0,66 % au Québec[36]. Il va de soi que ces dis­pa­ri­tés, ajou­tées aux réti­cences de l’Alberta de contri­buer davan­tage au pro­gramme de péréqua­tion des­tiné à nive­ler les dif­fé­rences entre les pro­vinces, ne peuvent qu’engendrer des ten­sions crois­santes mena­çant à la limite l’unité du pays.

Quant aux inci­dences envi­ron­ne­men­tales de la pro­duc­tion de pétrole « sal », elles pro­voquent de fortes objec­tions à sa pro­duc­tion et au sto­ckage, dans d’immenses lacs pol­lués à jamais, de l’eau conta­mi­née qui en découle, comme à son trans­port en vue de sa com­mer­cia­li­sa­tion. En témoignent notam­ment les mou­ve­ments d’opposition au projet d’extension du pipe­line Keystone XL tra­ver­sant les États du centre des États-Unis, des­tiné à ache­mi­ner le pétrole de l’Alberta vers le Texas, et le projet de construc­tion du pipe­line Northern Gateway tra­ver­sant les Rocheuses pour atteindre le port de Kitimat sur la côte du Pacifique, d’où le pétrole serait exporté vers l’Asie, en par­ti­cu­lier vers la Chine. Mais le gou­ver­ne­ment a clai­re­ment fait savoir qu’il ne recu­le­rait devant rien pour contour­ner ces oppo­si­tions.

Et on peut le croire sur parole, lui qui en peu de temps a construit pour le Canada une répu­ta­tion d’État voyou en se reti­rant en décembre 2011 du pro­to­cole de Kyoto, en vertu duquel il devait, de 2008 à 2012, réduire ses émis­sions de gaz à effet de serre de 6 % par rap­port au niveau de 1990. À la confé­rence de Copenhague en 2009, il s’était plutôt engagé à réduire ces émis­sions de 17 % en 2020 par rap­port à leur niveau de 2005. Or, dans un rap­port publié en mai 2012, le com­mis­saire à l’environnement et au déve­lop­pe­ment durable, Scott Vaughan, a évalué qu’en 2020, les émis­sions auront plutôt aug­menté de 7 %[37].

En résumé

Le Canada a été moins affecté par la crise déclen­chée en 2007, même s’il est loin d’en avoir été exempté, et sa situa­tion éco­no­mique et finan­cière est net­te­ment meilleure aujourd’hui que celle des autres pays avan­cés. Cela repose, non pas sur des poli­tiques conser­va­trices de réduc­tion dra­co­nienne des impôts et des dépenses publiques et de mar­gi­na­li­sa­tion du rôle de l’État, qui seraient plus aptes à favo­ri­ser la crois­sance comme ne cesse de le pro­cla­mer le gou­ver­ne­ment. Cela repose plutôt sur une dota­tion par­ti­cu­liè­re­ment riche en res­sources natu­relles et en par­ti­cu­lier en pétrole. La déci­sion du gou­ver­ne­ment de miser sur cette richesse et de l’exploiter sans limites com­porte tou­te­fois une contre­par­tie qui pré­ca­rise for­te­ment la situa­tion en créant de pro­fonds dés­équi­libres entre les diverses régions du pays et en pous­sant le sec­teur manu­fac­tu­rier sur la pente d’un déclin dont les réper­cus­sions risquent tôt ou tard d’être dra­ma­tiques. Sans parler des torts irré­pa­rables à l’environnement qu’entraîne sa poli­tique de déni des pro­blèmes réels aux­quels fait face la survie de l’humanité.

[1] Source : Statistique Canada. Banque de don­nées Cansim, diverses séries.

[2] Énoncé éco­no­mique, Un lea­der­ship fort. Un Canada meilleur, 30 octobre 2007, p. 7

[3] Ibidem.

[4] Idem, p. 44.

[5] Le dis­cours du budget de 2008. Un lea­der­ship res­pon­sable, 26 février 2008, p. 3.

[6] Voir Louis Gill, Le G20 face à la crise : un consen­sus du chacun-pour-soi, 15 juillet 2010, site inter­net des Classiques des sciences sociales.

[7] La loi anti-infla­tion de 1975 pré­voyait le gel des salaires, des pro­fits et des prix pour une période de trois ans. Elle éta­blis­sait des pla­fonds aux aug­men­ta­tions de salaires pour toute entre­prise employant plus de 500 per­sonnes, ainsi qu’aux employés fédé­raux et à la plu­part des autres employés du sec­teur public. Un contrôle strict des aug­men­ta­tions de salaires, sous l’égide de la Commission des prix et du com­merce en temps de guerre, avait été établi pen­dant la Deuxième Guerre mon­diale par le Premier ministre MacKenzie King, qui avait limité à 2,8 % leur aug­men­ta­tion entre 1941 et 1945, alors que les prix aug­men­taient de 18 %.

[8] Énoncé éco­no­mique et finan­cier. Protéger l’avenir du Canada, 27 novembre 2008, p. 56.

[9] Dans les faits, ce recul a été de 2,5 %.

[10] Le Plan d’action éco­no­mique du Canada. Le Budget de 2009, 27 jan­vier 2009, p. 12.

[11] Idem, p. 9.

[12] Dans le budget de 2012, le gou­ver­ne­ment a pré­senté le bilan révisé sui­vant : 63,8 mil­liards sur 3 ans, dont 60,3 en 2009-2010 et 2010-2011, et 3,5 en 2011-2012 ; 45,4 mil­liards de mesures de sti­mu­la­tion fédé­rales et 18,4 de mesures de sti­mu­la­tion des pro­vinces et ter­ri­toires. Voir : Emploi, crois­sance et pros­pé­rité à long terme. Le plan d’action éco­no­mique de 2012, 29 mars 2012, p. 329.

[13] Le Plan d’action éco­no­mique du Canada. Le Budget de 2009, 27 jan­vier 2009, p. 265-271.

[14] « Bâtir un para­dis pour le capi­tal » serait un titre qui tra­dui­rait mieux le contenu du projet mis de l’avant dans ce docu­ment.

[15] Idem.

[16] Idem, p. 10.

[17] Cet octroi de cré­dits tran­site par la Société cana­dienne d’hypothèque et de loge­ment (SCHL) qui, grâce à un prêt reçu du gou­ver­ne­ment, achète aux banques des hypo­thèques qu’elles sou­haitent vendre pour recom­po­ser leur liqui­dité et consen­tir de nou­veaux prêts.

[18] Programme de sau­ve­tage d’actifs en péril, ou toxiques, ou conta­mi­nés.

[19] Cette loi, édic­tée par l’article 393 du cha­pitre 2 des Lois du Canada (2009), est entrée en vigueur le 12 mars 2009.

[20] Antonio Spilimbergo, Steve Symansky, Olivier Blanchard, Carlo Cottarelli, « Fiscal Policy for the Crisis », IMF Staff Position Note, 29 décembre 2008, p. 5.

[21] FMI, Fiscal Monitor, sep­tembre 2011, p. 64.

[22] Le Budget de 2010. Tracer la voie de la crois­sance et de l’emploi, 4 mars 2010, p. 13.

[23] La pro­chaine phase du plan d’action éco­no­mique du Canada. Des impôts bas pour sti­mu­ler la crois­sance et l’emploi, 22 mars 2011, p. 192.

[24] Emplois, crois­sance et pros­pé­rité à long terme. Le Plan d’action éco­no­mique de 2012, 29 mars 2012, p. 237-256.

[25] Les dépenses non minis­té­rielles que sont les trans­ferts aux per­sonnes et aux autres admi­nis­tra­tions repré­sentent la majeure partie (les deux tiers en 2011-2012) des dépenses de pro­grammes et le gou­ver­ne­ment s’était engagé à ne pas les réduire.

[26] Idem, p. 241-243.

[27] Idem, p. 37-38, 241-243, 259, 333, 335.

[28] Idem, p. 16

[29] Ministère des Finances du Canada, Mise à jour des pro­jec­tions éco­no­miques et bud­gé­taires, le 13 novembre 2012, Tableau 3.4, p. 53.

[30] L’expression « mal hol­lan­dais » est la tra­duc­tion de l’expression « Dutch disease », employée pour la pre­mière fois par la revue The Economist dans son édi­tion du 26 novembre 1977 (p. 82-83) pour iden­ti­fier ce phé­no­mène.

[31] Études éco­no­miques de l’OCDE. Canada, juin 2012, p. 12.

[32] Idem, p. 13

[33] Idem, p. 12-14

[34] Étude réa­li­sée par Nathan Lemphers et Don Woynillowicz, mai 2012.

[35] Idem, p. 18-19.

[36] Idem, p. 47-48.

[37] Bureau du véri­fi­ca­teur géné­ral du Canada. Printemps 2012. Rapport du Commissaire à l’environnement et au déve­lop­pe­ment durable. Chapitre 2 « Honorer les enga­ge­ments 2020 du Canada en matière de chan­ge­ments cli­ma­tiques. »

Les Nouveaux cahiers du socia­lisme, n° 9, 2013, p. 151-176

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