La solidarité internationale en lambeaux ?

Michel Lambert

Après huit ans de gouvernement conservateur, la solidarité internationale n’est plus que l’ombre de ce qu’elle était. Coupures, réorientation des priorités, fusion et dissolution d’organismes publics et parapublics : la liste des attaques contre ceux qui cherchent à lever les frontières de la solidarité est longue. Mais bien des gens dans le milieu refusent de baisser les bras et la lutte continue, principalement au Québec. Est-ce une coïncidence ?

Probablement pas si l’on sait que le Québec est le foyer de la coopération internationale au Canada et que plusieurs des plus importantes organisations pancanadiennes ont encore leurs quartiers généraux à Montréal. L’Association québécoise des organismes de coopération internationale (AQOCI) regroupe 65 organisations de coopération internationale (OCI) et plusieurs d’entre elles sont actives depuis des décennies. Le Conseil canadien pour la coopération internationale (CCCI) regroupe quant à lui une centaine d’organisations alors qu’ensemble, les réseaux provinciaux de l’Alberta, de l’Ontario, de la Saskatchewan, du Manitoba, de la Colombie-Britannique et de la région Atlantique comptent environ 250 organisations membres.

Le gouvernement contre la société civile

En juin 2008, tout juste quelques mois avant qu’une enquête de la télévision de Radio-Canada ne révèle qu’une branche de l’Agence canadienne de développement international (ACDI), le Programme de coopération industrielle (PCI), avait versé 1,2 milliard de dollars en subventions outremer à des entreprises privées, le gouvernement du Canada adoptait la Loi sur la responsabilité en matière d’aide qui, depuis, régit les ressources allouées au développement international. La ministre Beverly Oda ratifiait ainsi une loi qui confirme l’obligation d’allouer les budgets de l’aide publique au développement (APD) à la stricte « lutte à la pauvreté ». Cela permettrait par la suite au gouvernement de faire prévaloir sa vision de la croissance économique devant tout autre indice de développement. Si bien, par exemple, que les programmes visant le soutien des défenseurs des droits humains ou encore la protection de l’environnement sont ainsi relégués aux oubliettes. De façon plutôt caricaturale toutefois, les conservateurs s’imposaient une législation obligeant théoriquement le Ministère et l’ACDI à consulter les organisations de la société civile canadienne et les organisations bénéficiaires du Sud pour la mise en œuvre des programmes ! Les années subséquentes démontreront que le gouvernement pouvait aisément passer outre à cette règle.

L’ère Oda n’en fut pas une de partenariat avec la société civile, son successeur, Julian Fantino, allant jusqu’à explicitement confirmer que « l’ACDI ne financera pas les ONG à perpétuité »¹. En novembre 2009, Kairos, un organisme qui coordonne les initiatives de développement de onze églises et organisations religieuses canadiennes de différentes confessions, apprend ainsi que le financement qu’il recevait de l’ACDI est supprimé. Cette décision, que la ministre présente initialement comme celle de l’Agence, sera par la suite défendue par d’autres ministres – dont Jason Kenney – comme une mesure de représailles contre les positions politiques de Kairos, jugées trop favorables aux droits des Palestiniennes et des Palestiniens². Les mois qui suivent voient d’autres organisations, dont Alternatives et le Conseil canadien de la coopération internationale, subir le même sort pour des raisons apparemment similaires, mais toujours obscures puisque l’ACDI n’est déjà plus autorisée à expliquer la teneur de ses « propres » décisions.

Dans la même perspective, Droits et démocratie – organisme créé par le Parlement canadien en 1988 pour appuyer les droits humains et promouvoir les pratiques démocratiques – se fait reprocher d’être trop critique envers Israël. Après des mois de controverses, de mises à pied et surtout, à la suite du décès du président de l’organisation, Rémy Beauregard, l’organisme est dissous par le ministre John Baird en avril 2012.

La privatisation de l’aide publique au développement

Ces attaques ciblées contre les groupes qui critiquent les politiques gouvernementales sont très lourdes à porter pour le gouvernement. Les médias posent des questions, des mobilisations qui les soutiennent s’organisent, la population s’inquiète. Cette approche ciblée fut rapidement jugée peu efficace compte tenu de sa capacité réelle de nuire sensiblement aux organisations visées.

L’étape suivante du processus implique alors l’ensemble de la machine de l’ACDI. En juillet 2010, son guichet partenariat est « modernisé ». Il n’offrira désormais plus de contrats à long terme – ceux que les organisations canadiennes bâtissaient avec leurs multiples partenaires du Sud pour offrir des programmes complets dans divers pays. Des dizaines d’organisations se voient alors du coup imposer une date butoir mettant fin à des programmes de financement qui dataient souvent de plusieurs dizaines d’années. Ces programmes doivent plutôt être remplacés par des appels d’offres dont les objectifs et les récipiendaires sont déterminés en fonction des visées politiques du gouvernement.

Assez cyniquement, la mesure de remplacement n’est même pas au rendez-vous ! À peine trois appels à projets ont été lancés depuis et aucun n’était destiné au secteur de l’engagement des Canadiens et des Canadiennes, cette part du financement qui permettait jusqu’alors de mettre sur pied des campagnes au Canada en faveur du développement. Tour à tour, pendant les années suivantes, la très grande majorité des organisations de solidarité ont vu leur financement se terminer. Ces coupes ont des conséquences tragiques pour nombre d’organisations qui perdent ainsi la très mince marge de manœuvre qu’offraient de telles ententes. Davantage encore, les résultats des deux derniers appels à projets de l’ACDI laissent présager le pire pour les organisations membres de l’AQOCI qui n’ont récolté que 0,6 %³ des fonds disponibles alors que plusieurs sociétés sans expertise reconnue – et notamment originaires de l’Alberta ou encore à vocation religieuse ! – se sont vues accorder de bonnes notes.

Les organisations d’envoi de volontaires sont touchées elles aussi. Il n’y a toujours eu aucun appel de propositions pour le Programme de coopération volontaire, qui suit des cycles quinquennaux et dont le plus récent cycle prenait fin en mars 2014. Cette situation a incité Oxfam Canada, notamment, à fermer plusieurs bureaux et d’autres organismes bénévoles rapatrient leurs bénévoles en raison de l’absence de nouveau financement.

Reprenant cette logique, les autres guichets de l’ACDI resserrent aussi les processus d’accès au financement. Contournant d’une certaine manière la nouvelle loi, la majorité des budgets de l’ACDI sont détournés des pays les plus pauvres – nommément ceux d’Afrique – pour être dorénavant disponibles sur la courte liste des pays prioritaires de l’ACDI, une liste où se retrouvent des pays qui ont conclu des ententes de libre-échange avec le Canada ou au sein desquels l’industrie minière canadienne est très présente comme le Pérou et la Colombie. Dans la plupart de ces pays, le guichet « bilatéral » de l’ACDI impose des secteurs et des partenaires prioritaires, et les appels pour des offres concernant seulement les projets à très gros budgets réduisent d’autant l’accès des petites et moyennes organisations de solidarité à l’aide publique canadienne. Ainsi, pour obtenir une contribution gouvernementale pour un projet, l’organisation doit pour ainsi dire se limiter aux seules priorités du gouvernement canadien.

Plus récemment, avec la mise sur pied de l’Institut canadien international pour les industries extractives et le développement, le gouvernement ouvre encore davantage son jeu et propose à plusieurs organismes des projets en collaboration avec des entreprises minières canadiennes. Dans ce cadre, tandis que l’industrie exécute son travail d’extraction du minerai, l’organisation de coopération est chargée de « former » les communautés locales pour leur permettre de mieux vivre avec l’entreprise canadienne et de s’adapter au changement. Ce nouveau « paradigme » du développement avec le secteur privé crée des remous importants au sein des réseaux de coopération déjà éprouvés par le nouveau contexte hautement compétitif d’accès aux ressources. Le plus récent ministre de la Coopération internationale, Christian Paradis, se fait l’ardent défenseur de la participation active et du « leadership » du secteur privé dans la coopération. Cette tendance est aussi clairement visible dans le secteur humanitaire où les organisations de coopération internationale sont présentées comme inefficaces, dispersées et plutôt indisposées et réticentes à se coordonner avec le gouvernement.

Pour couronner le tout, les sommes « économisées » par le gouvernement fédéral sur le dos des OCI ne sont finalement même pas réutilisées pour d’autres dépenses qui pourraient être éventuellement liées à l’aide publique au développement. En 2012-2013, le dépôt des comptes publics permettait de savoir que le gouvernement n’avait pas dépensé près de 300 millions de dollars attribués à l’aide au développement : ils devront donc être retournés au Trésor public. Cette approche apparait clairement comme une tactique supplémentaire des conservateurs pour sabrer dans le financement du développement international par des moyens détournés, sans assumer clairement leur option politique de détruire la solidarité internationale.

En 2012, le Conseil canadien pour la coopération internationale concluait que l’aide publique au développement déclinerait de 14 % d’ici 2015⁴. L’ACDI subissait cette année-là des coupes de 378 millions sur un budget total de près de 5 milliards de dollars.

En 2013, après avoir radicalement transformé les mécanismes de financement de l’ACDI et l’avoir mise en quelque sort sous tutelle, le gouvernement Harper utilise l’alibi d’une prétendue crise financière et annonce la fusion de l’ACDI avec le ministère des Affaires étrangères et du Commerce international. La fin de l’ACDI implique la fin de l’indépendance, même partielle ou théorique, des financements canadiens pour la coopération, laquelle est désormais placée sous l’égide d’un ministère dont la priorité est de contribuer à la prospérité économique du Canada. Dès lors, les fonds de l’aide publique au développement seront « officiellement » gérés derrière des portes closes et répondront directement aux objectifs ouvertement intéressés du ministère des Affaires étrangères et du Commerce international (MAECI). Une étrange vision d’avenir que proposait déjà le Parti réformiste de Preston Manning, en 1999.

Même les observateurs attentifs du secteur peinent à savoir ce qui s’opère au niveau de la coopération, alors que les décisions sont prises dans l’ombre, sans annonce claire, incluant l’abolition ou le gel financier de plusieurs programmes importants. Ce manque de transparence donne l’impression que les décisions sont prises de manière arbitraire, idéologique et partisane.

Au Québec

Les valeurs promulguées par le gouvernement fédéral en coopération internationale entrent de plus en plus en contradiction avec celles prônées par les organismes de coopération internationale du Québec. Les tendances sont inquiétantes et claires depuis quelques années : prosélytisme financé par des fonds publics, implication croissante du secteur privé (notamment les entreprises minières), perte de la priorité accordée à la défense des droits de la personne, perte du dialogue et de l’autonomie, manque de reconnaissance de l’importance du rôle de la société civile, censure, manque de transparence, politisation, etc.

La coopération internationale solidaire canadienne, et particulièrement québécoise, se retrouve donc en sérieuse difficulté. Déjà plusieurs groupes parmi les plus reconnus traversent des périodes de « restructuration » interne devant leur permettre de s’adapter à la diminution importante de leurs ressources. Plusieurs plus petits organismes vivent des moments encore plus difficiles et c’est finalement leur survie qui est en jeu. Au Québec, en 2012, une étude de l’AQOCI révélait que plus du tiers des 65 OCI québécoises étaient en difficulté. En 2014, ce nombre est d’évidence encore plus important !

Au-delà des groupes d’ici, la fin de leur financement implique bien évidemment l’annulation de plusieurs programmes au Sud. Des centaines de groupes et d’associations parmi les plus pauvres et les plus actifs dans leurs pays respectifs voient du jour au lendemain la fin du soutien provenant de partenaires canadiens. Déjà plutôt modeste par rapport à celle d’autres pays, la coopération canadienne est dorénavant totalement marginale au Sud.

Dans ce contexte, l’AQOCI a su maintenir une attitude critique face à l’ensemble des changements imposés par le gouvernement conservateur. Rapidement, elle a créé la campagne Partenaires solidaires⁵ qui fait la promotion d’un partenariat à part entière avec le gouvernement qui serait fondé sur le dialogue et qui permettrait le respect de l’autonomie des organisations. Mais les membres de l’AQOCI ont poussé leur réflexion stratégique plus loin en soutenant l’idée que les Québécois et les Québécoises peuvent gérer eux-mêmes leurs engagements de solidarité internationale. Un sondage effectué par le Réseau de coordination des conseils provinciaux de coopération internationale (RCC) a d’ailleurs conclu que 49 % des Québécoises et des Québécois interrogéEs seraient favorables à ce que le Québec administre lui-même les sommes que le gouvernement fédéral réserve à la coopération internationale⁶.

Cette réflexion fondamentale a donc trouvé son chemin jusqu’au sein des partis politiques, proposant l’éventuelle création d’une agence québécoise de la solidarité internationale, nommée de cette façon pour mettre l’accent sur la solidarité plutôt que sur la coopération et ainsi marquer la spécificité de l’action québécoise. Cette initiative n’était cependant pas qu’une réaction au gouvernement conservateur. Dès novembre 2006, les membres de l’AQOCI et plusieurs autres partenaires de la société civile avaient adopté, au terme d’un processus d’États généraux sur la coopération, la Déclaration du Québec. Responsable aussi du Monde⁷ préconisant une éthique de la solidarité internationale au sein de laquelle les partenaires au Sud sont justement considérés comme des partenaires du développement. L’AQOCI est allée jusqu’à solliciter des appuis des différentes formations politiques en faveur du rapatriement des fonds de la coopération internationale, environ 800 millions de dollars annuellement (24 % du budget de l’année, équivalant au poids démographique du Québec dans le Canada).

En septembre 2013, le gouvernement du Québec fait savoir qu’il envisage de créer sa propre agence québécoise de solidarité internationale⁸. Le ministre annoncera plus tard le versement initial, depuis les budgets du Québec, de 6 millions de dollars pour lancer le projet⁹. Avec la récente défaite du Parti québécois lors des élections d’avril 2014, parti qui avait tout de même « flirté » avec cette idée de négocier avec Ottawa pour le rapatriement et la gestion au Québec de l’enveloppe québécoise de 800 millions de dollars versée pour la coopération, les membres de l’AQOCI demeurent toutefois dans l’inconnu quant à la suite du projet.

Les nouvelles salves de Harper

Si le gouvernement canadien ne peut plus guère couper de fonds aux groupes de solidarité, il peut toujours pousser sa guerre plus loin en diminuant sensiblement leur capacité de lever des fonds de façon autonome. Cette dernière stratégie vise à retirer le statut d’organisation de charité à certaines associations qui recueillent des fonds auprès des Canadiens et des Canadiennes qui obtiennent par la suite un crédit d’impôt.

Plusieurs groupes de solidarité de même que des groupes écologistes sont déjà aux prises avec un processus de révision de leur statut d’organisation de charité qui repose sur une nouvelle interprétation de la loi et rend presque impossible à un groupe de solidarité internationale de pouvoir conserver ce statut. Il est devenu par exemple impossible de défendre que des fonds puissent être utilisés à des fins charitables s’ils sont versés à une autre organisation, une pratique qui est en fait une valeur de solidarité, les groupes d’ici soutenant le travail des organisations au Sud plutôt que d’y déployer une vaste infrastructure.

Pour parachever son œuvre, le gouvernement du Canada a imposé un processus unique dans le monde selon lequel tous les groupes doivent s’adapter à sa nouvelle loi sur l’incorporation. Une date butoir, octobre 2014, a été imposée et les organisations de tous les secteurs confondus qui ne se seront pas pliés aux volontés gouvernementales pourront être dissoutes. Les groupes qui ont choisi de rapidement entrer en dialogue avec le Ministère qui supervise les corporations pourraient être parmi les premiers à voir leur existence légale remise en cause.

L’ouverture

En avril 2010, en plein tumulte causé par les coupes annoncées à Kairos, à Alternatives et au Conseil canadien de la coopération internationale, un petit groupe d’organisations se rencontrent à Ottawa et créent la coalition Voices-Voix¹⁰. Regroupant d’abord essentiellement des organisations à vocation internationale, Voices-Voix attire rapidement des groupes de femmes, des syndicats, des associations de droit décidées à faire justement valoir la liberté d’expression. Plus de 200 groupes joignent la coalition et près de 5000 personnes signent sa déclaration qui critique les attaques des conservateurs contre la société civile, contre les individus, contre les scientifiques et même contre les institutions de l’État. Parallèlement, presque autant de groupes québécois ont créé une coalition à vocation similaire : Pas de démocratie sans voix¹¹.

En 2011 et 2012, réalisant la portée de la réforme conservatrice et donc la nécessité d’élargir les luttes et de bâtir des ponts entre les organisations, plusieurs initiatives proposent de nouvelles approches intersectorielles avec pour objectif de regrouper les progressistes du Québec, du reste du Canada et des communautés autochtones. Les coalitions Causes Communes¹² et Making Waves¹³ sont ainsi créées, mais c’est finalement le processus du Forum social des peuples (FSP)¹⁴ qui se tiendra en août 2014 qui permet la plus large convergence des mouvements sociaux. Le FSP s’appuie sur des résistances vigoureuses qui se manifestent déjà dans plusieurs secteurs et lieux, notamment celle sur la solidarité internationale, mais aussi celles contre la réforme de l’assurance-emploi, le mouvement pour les droits des autochtones Idle No More ou encore les mobilisations contre les pipelines à l’Ouest et maintenant au Québec. Le Forum social des peuples permettra à ces forces de se réunir pour construire une alliance stratégique large contre les politiques néolibérales et néoconservatrices au Canada en mettant au centre des préoccupations la justice sociale, les droits des peuples autochtones, le développement durable, la solidarité internationale et la démocratie participative.

Solidarités climatiques

Dans ce monde de plus en plus interrelié, les organismes de coopération sont conscients que l’engagement par rapport aux politiques canadiennes participe aussi souvent de l’action solidaire internationale. C’est d’autant plus vrai que les politiques gouvernementales canadiennes, notamment dans leur négation des changements climatiques et leur soutien à l’industrie extractive, entraînent des conséquences négatives importantes dans les pays les plus pauvres où les OCI du Québec ont une longue histoire de collaboration. L’implication des groupes de solidarité sur ces enjeux et au sein de processus larges et inclusifs comme celui du FSP vise ainsi, d’une part, à réduire les impacts négatifs des politiques canadiennes sur le plan international, et d’autre part, à soutenir plus globalement la construction d’alternatives politiques, sociales et environnementales au Canada.

Depuis son arrivée au pouvoir, le gouvernement conservateur de Stephan Harper aménage sa règlementation, sa fiscalité et ses pratiques pour favoriser les industries pétrolières et minières et réduire le contrôle public sur leurs activités. Aujourd’hui, avantages fiscaux, laxisme environnemental et allègement des normes et des règles donnent libre cours aux industries extractives canadiennes, chez nous comme à l’étranger, aux dépens des droits économiques, sociaux, culturels et environnementaux des populations concernées, notamment des communautés autochtones.

Alors que le gouvernement canadien annonce des offensives importantes contre les syndicats, les groupes écologistes, les groupes de solidarité et bien d’autres, l’enjeu de la préservation du climat pourrait fort bien constituer une lutte tactique clé afin de contrer efficacement les politiques conservatrices, car elle permet de rallier un vaste éventail de mouvements sociaux et de donner ainsi un nouveau souffle aux luttes historiques et actuelles en faveur d’un monde plus juste et plus solidaire.