Démocratie, entre dérives et recomposition

La longue bataille pour la réforme du mode de scrutin

Enjeux contemporains

Par Mis en ligne le 29 décembre 2019

On le sait, les élec­tions consti­tuent la pierre angu­laire de la démo­cra­tie repré­sen­ta­tive. Ainsi, le méca­nisme appelé mode de scru­tin, qui permet de tra­duire les suf­frages popu­laires en sièges dans les assem­blées élues, se trouve au cœur du sys­tème poli­tique. Au Canada, aussi bien au niveau fédé­ral que pro­vin­cial, le mode de scru­tin uni­no­mi­nal majo­ri­taire à un tour (légué par l’Angleterre à sa colo­nie cana­dienne en 1792) engendre un énorme défi­cit démo­cra­tique, qui conti­nue 225 ans plus tard, en dépit de cam­pagnes répé­tées pour le chan­ger. Au Québec, l’idée d’une réforme a fait long feu depuis 50 ans à cause des ater­moie­ments et les volte-face du Parti libé­ral (PLQ) et du Parti qué­bé­cois (PQ). À Ottawa, un pro­ces­sus de réforme a débuté avec le retour au pou­voir des libé­raux de Justin Trudeau, lequel a promis un nou­veau mode de scru­tin qui serait en vigueur lors des pro­chaines élec­tions en 2019. Mais rien n’est moins cer­tain, malgré les cam­pagnes inten­sives menées par des asso­cia­tions citoyennes comme le Mouvement pour une démo­cra­tie nou­velle (MDN)[2].

Le miroir défor­mant du scru­tin majo­ri­taire

Le scru­tin majo­ri­taire com­porte plu­sieurs effets per­vers dont le prin­ci­pal est de défor­mer, de façon par­fois aber­rante, l’expression de la volonté popu­laire expri­mée par les élec­teurs et les élec­trices. Les dis­tor­sions qui s’ensuivent dans la trans­for­ma­tion des votes en sièges par­le­men­taires favo­risent auto­ma­ti­que­ment le parti vain­queur par rap­port aux partis d’opposition. Les tiers partis se voient par­fois même exclus du Parlement malgré une pro­por­tion sub­stan­tielle d’appuis élec­to­raux. La règle d’airain du scru­tin majo­ri­taire, éma­na­tion du cor­po­ra­tisme médié­val, vise à main­te­nir l’étroit carcan du bipar­tisme qui pré­va­lait dans l’Angleterre pré­in­dus­trielle du XVIIIe siècle.

En réa­lité, le bipar­tisme, que la classe poli­tique domi­nante tente de per­pé­tuer, est loin d’être géné­ra­lisé dans les démo­cra­ties. Le scru­tin majo­ri­taire régit le pro­ces­sus élec­to­ral dans moins de 30 % des pays démo­cra­tiques dans le monde (dont la Grande-Bretagne et d’anciennes colo­nies anglaises comme les États-Unis, l’Inde et le Canada). Selon des don­nées récentes, quelque 52 % des pays démo­cra­tiques uti­lisent un scru­tin de type pro­por­tion­nel. Les autres uti­lisent des sys­tèmes mixtes qui com­binent des élé­ments appar­te­nant aux deux familles (le majo­ri­taire et le pro­por­tion­nel).

Le pire effet du scru­tin majo­ri­taire est le ren­ver­se­ment de la volonté popu­laire. Ce phé­no­mène se pro­duit quand le parti ayant obtenu le plus de suf­frages fait élire moins de député-e-s que celui qui s’est classé deuxième dans la faveur popu­laire. Depuis le début de la fédé­ra­tion cana­dienne en 1867, ce genre de dys­fonc­tion­ne­ment est sur­venu plu­sieurs fois à Ottawa et à Québec. En 1896, le Parti libé­ral dirigé par Wilfrid Laurier a été porté au pou­voir même s’il avait obtenu moins de votes que le Parti conser­va­teur. Même chose en 1957 avec les conser­va­teurs de John Diefenbaker et en 1979, avec les conser­va­teurs de Joe Clark.

Des dis­tor­sions sys­té­miques

À Québec, un pre­mier ren­ver­se­ment de la volonté popu­laire s’est pro­duit aux élec­tions de 1886 qui ont mené à l’arrivée au pou­voir des libé­raux d’Honoré Mercier. Puis, en 1944, l’Union natio­nale de Maurice Duplessis a ravi le pou­voir aux libé­raux d’Adélard Godbout. En 1966, l’Union natio­nale de Daniel Johnson a chassé du pou­voir les libé­raux de Jean Lesage. Et, en 1998, le Parti qué­bé­cois de Lucien Bouchard a battu les libé­raux de Jean Charest. Au Québec, les dis­tor­sions sont en géné­ral plus graves. La norme éta­blie dans le cas du scru­tin majo­ri­taire vou­drait que la prime qu’il accorde de façon sys­té­mique au parti vain­queur en nombre de sièges soit de l’ordre de 20 %, mais au Québec, cette norme a été dépas­sée lors de 14 des 20 élec­tions depuis 1944. En 1948 (avec l’Union natio­nale) et en 1973 (avec le Parti libé­ral), les partis vain­queurs ont recueilli moins de 55 % des votes tout en fai­sant fait élire plus de 90 % des dépu­tés.

Au niveau fédé­ral, la situa­tion d’un parti élu avec une majo­rité de sièges au Parlement et une majo­rité du vote popu­laire n’est sur­ve­nue que quatre fois lors des 18 der­nières élec­tions. Souvent, les gou­ver­ne­ments ont été élus avec ce qu’on appelle une « fausse majo­rité ». Certains d’entre eux ne jouis­saient même pas de l’appui de 40 % du vote popu­laire, comme en 1997 (le Parti libé­ral avec 38,5 % des suf­frages), en 2011 (le Parti conser­va­teur avec 39,6 %) et en 2015 (le Parti libé­ral avec 39,4 %).

Le scru­tin majo­ri­taire com­porte aussi de graves lacunes concer­nant le poids des votes expri­més par l’électorat. Seuls comptent les suf­frages accor­dés aux can­di­dates et aux can­di­dats élus. C’est comme si les bul­le­tins de vote tom­baient dans une pou­belle plutôt que dans l’urne élec­to­rale. D’une élec­tion à l’autre, c’est le cas géné­ra­le­ment d’au moins 50 % des suf­frages expri­més. À cha­cune des six der­nières élec­tions fédé­rales, de cinq à sept mil­lions de votes ont ainsi été gas­pillés !

Au total, beau­coup moins de votes sont néces­saires pour élire les député-e-s dont le parti rem­porte le pou­voir. Le sort réservé à Québec soli­daire illustre le phé­no­mène. En 2014, seule­ment quelque 25 000 votes libé­raux ont été néces­saires en moyenne pour faire élire cha­cune et chacun des 70 dépu­tés libé­raux, tandis qu’il a fallu 107 000 votes soli­daires en moyenne pour faire élire Françoise David, Amir Khadir et Manon Massé. La sous-repré­sen­ta­tion des femmes et des mino­ri­tés est aussi un grave fac­teur de défi­cit démo­cra­tique qu’engendre le scru­tin majo­ri­taire.

Les avan­tages du scru­tin pro­por­tion­nel

Il est faux de pré­tendre que le scru­tin majo­ri­taire garan­tit la sta­bi­lité gou­ver­ne­men­tale, ce qui est pour­tant son objec­tif avoué. Depuis 1957, près de la moitié des élec­tions fédé­rales ont abouti à des gou­ver­ne­ments mino­ri­taires. Ce fut aussi le cas à Québec en 2007 et 2012. Comme la culture poli­tique pré­va­lant au Canada rejette a priori la for­ma­tion de gou­ver­ne­ments de coa­li­tion, ces gou­ver­ne­ments mino­ri­taires ont donc une durée de vite assez courte. D’où plu­sieurs élec­tions hâtives : deux à Québec (2008 et 2014) et neuf à Ottawa depuis 1958. Cette situa­tion est donc l’inverse de la sta­bi­lité gou­ver­ne­men­tale que devait assu­rer le scru­tin majo­ri­taire.

Dans les pays scan­di­naves, la for­ma­tion de gou­ver­ne­ments de coa­li­tion décou­lant de la repré­sen­ta­tion pro­por­tion­nelle assure une meilleure sta­bi­lité. Elle allonge la durée de vie des gou­ver­ne­ments et réduit le nombre d’élections. Seule cette der­nière permet d’assurer à tous les partis une pro­por­tion de dépu­tés équi­va­lente à la pro­por­tion de votes recueillis. Ainsi, pra­ti­que­ment tous les votes comptent avec un poids rela­ti­ve­ment égal.

Une autre carac­té­ris­tique de la repré­sen­ta­tion pro­por­tion­nelle est sa sou­plesse qui lui permet de s’adapter aux besoins et au contexte socio­po­li­tique des pays qui l’utilisent. Il n’existe pas un seul modèle de scru­tin pro­por­tion­nel dont tous les élé­ments soient iden­tiques parmi les pays qui l’ont adopté. Contrairement au sys­tème majo­ri­taire qu’on com­pare à une course de che­vaux où seul le parti qui arrive pre­mier au fil d’arrivée gagne (first-past-the-post voting), un scru­tin basé sur la repré­sen­ta­tion pro­por­tion­nelle, ou qui en com­prend des élé­ments de façon signi­fi­ca­tive, se pré­sente comme une tarte à par­ta­ger où chacun des partis reçoit une tranche dont la gros­seur cor­res­pond au pour­cen­tage de votes reçus.

Pourquoi le Québec a-t-il échoué ?

À la suite des résul­tats aber­rants des élec­tions de 1966 où il y eut un ren­ver­se­ment de la volonté popu­laire, une pre­mière cam­pagne majeure a été lancée en faveur de l’instauration d’un scru­tin pro­por­tion­nel. Qualifiant le mode de scru­tin majo­ri­taire de « démo­cra­ti­que­ment infect », René Lévesque s’était fait le cham­pion de cette réforme. Le Parti qué­bé­cois avait pris l’engagement, dès 1969, de l’instaurer lorsqu’il qu’il serait au pou­voir. Cet enga­ge­ment est demeuré dans le pro­gramme du PQ jusqu’au congrès de 2011 sans qu’il le tienne. Finalement, on l’a passé à la trappe dans le but de main­te­nir indé­fi­ni­ment l’hégémonie du parti sur le mou­ve­ment sou­ve­rai­niste devant la menace que consti­tue Québec soli­daire aux yeux de l’establishment péquiste.

Depuis le début des années 1970, le Québec a vécu plu­sieurs pro­ces­sus infruc­tueux visant à modi­fier le mode de scru­tin. Il y a eu celui entamé par Robert Bourassa au début des années 1970, puis celui de René Lévesque à la fin de la même décen­nie et sous Jean Charest au début de la décen­nie 2000. Toutes ces démarches ont débou­ché sur des culs-de-sac et donné lieu à de longues périodes d’éclipse où rien ne s’est pro­duit. Pourtant, les pro­ces­sus devant mener à une réforme du mode de scru­tin se sont dérou­lés, chaque fois, à grand ren­fort de com­mis­sions par­le­men­taires, avec des cen­taines de mémoires, des consul­ta­tions par­tout au Québec, des États géné­raux sur la réforme des ins­ti­tu­tions démo­cra­tiques, des livres verts et même un projet de loi prêt pour sa pré­sen­ta­tion à l’Assemblée natio­nale sous Lévesque et éga­le­ment un avant-projet libé­ral sous Charest.

Bien que sans doute le mieux docu­menté de tous dos­siers rele­vant de l’administration pro­vin­ciale et après un demi-siècle de pié­ti­ne­ment et de volte-face des partis domi­nants, la réforme du mode de scru­tin est au point mort parce que la volonté poli­tique n’existe pas et que seul prime un oppor­tu­nisme élec­to­ral à courte vue. Il a fallu que les citoyens et les citoyennes s’en mêlent. Tâche à laquelle se sont atte­lées des asso­cia­tions citoyennes comme le Mouvement démo­cra­tie nou­velle (MDN) au Québec et Fair Vote[3] au Canada anglais. Fait à sou­li­gner, depuis quelques mois, les deux orga­nismes col­la­borent au lieu d’œuvrer chacun de leur côté.

Les pro­messes de Trudeau

Au niveau fédé­ral, il ne s’est pra­ti­que­ment rien passé jusqu’en 2004, même si le Nouveau Parti démo­cra­tique (NPD) n’a cessé depuis sa fon­da­tion en 1961 de faire pres­sion en faveur de l’instauration d’un scru­tin pro­por­tion­nel. En 2004, la Commission de réforme du droit du Canada a pré­senté un rap­port inti­tulé Un vote qui compte : la réforme élec­to­rale au Canada[4]. Ce rap­port pro­po­sait l’instauration d’un scru­tin pro­por­tion­nel mixte avec com­pen­sa­tion, qui se serait arti­culé au niveau des pro­vinces. Mais le ministre de la Justice, dont rele­vait la Commission, a ignoré ce docu­ment de grande valeur.

Entretemps, le tra­vail de sen­si­bi­li­sa­tion accom­pli par Fair Vote et les études de l’Institut Broadbent[5] ont eu des résul­tats lors de la cam­pagne élec­to­rale de 2015. Justin Trudeau a promis de réfor­mer le mode de scru­tin à temps pour la tenue des pro­chaines élec­tions en 2019. Mais le pro­ces­sus de réforme en cours semble voué à l’échec. Il est impos­sible que les partis éta­blissent un consen­sus à court terme sur la réforme à appor­ter. Le Parti conser­va­teur est farou­che­ment opposé à la repré­sen­ta­tion pro­por­tion­nelle et réclame la tenue d’un réfé­ren­dum, ce qui ren­drait tech­ni­que­ment impos­sible l’instauration d’un nou­veau mode de scru­tin à temps pour les élec­tions de 2019. Trudeau pour sa part pré­fère le vote pré­fé­ren­tiel qui appar­tient à la famille des scru­tins majo­ri­taires, ce qui abou­ti­rait à une réforme bien timide. Le NPD, le Parti vert et le Bloc qué­bé­cois favo­risent pour leur part un scru­tin de type pro­por­tion­nel. Résultat, on s’accorde pour dire que l’entrée en vigueur de la réforme sera repor­tée jusqu’aux élec­tions de 2023. Mais au moins ça bouge un peu, contrai­re­ment à Québec où tout est figé depuis 10 ans à cause du blo­cage exercé par le PLQ et le PQ qui, comme des lar­rons en foire, s’obstinent à remettre aux calendes grecques cette réforme abso­lu­ment néces­saire pour revi­ta­li­ser la vie démo­cra­tique.

Un levier pour réin­ven­ter la démo­cra­tie

Même si la saga per­dure, la popu­la­tion qué­bé­coise s’est pro­non­cée mas­si­ve­ment en faveur de l’instauration d’un scru­tin de type pro­por­tion­nel chaque fois que le parti au pou­voir lui a fourni l’occasion de s’exprimer, en 1983, en 2003, en 2006 !

L’instauration d’un scru­tin pro­por­tion­nel au Québec dote­rait la popu­la­tion d’un puis­sant levier pour obte­nir d’autres réformes qui amè­ne­raient éven­tuel­le­ment l’éclosion d’une démo­cra­tie de par­ti­ci­pa­tion. Permettant à tous les votes de comp­ter, un tel sys­tème entraî­ne­rait une repré­sen­ta­tion plus équi­table. Les citoyens et les citoyennes s’investiraient davan­tage dans le domaine poli­tique. Ils se mobi­li­se­raient pour pous­ser les réformes plus loin. La réforme du mode de scru­tin pour­rait être le pre­mier pas vers une réforme glo­bale des ins­ti­tu­tions démo­cra­tiques. En effet, même si le scru­tin pro­por­tion­nel n’est qu’un méca­nisme élec­to­ral, il consti­tue une forme concrète d’achèvement des idéaux démo­cra­tiques, puisqu’il res­pecte le prin­cipe fon­da­men­tal de la sou­ve­rai­neté popu­laire. Il peut trans­for­mer les assem­blées élues en miroirs fidèles des diverses com­po­santes de la société et, fai­sant en sorte que chaque vote compte, il devient un élé­ment mobi­li­sa­teur déter­mi­nant pour que les citoyens et les citoyennes s’impliquent.

Paul Cliche est un pion­nier dans le domaine de la socio­lo­gie élec­to­rale au Québec, il est membre fon­da­teur du Mouvement démo­cra­tie nou­velle (MDN). Il a publié Pour réduire le défi­cit démo­cra­tique : le scru­tin pro­por­tion­nel en 1999. Il a mené plu­sieurs cam­pagnes pour obte­nir l’instauration de ce mode de scru­tin en tant que jour­na­liste à Québec-Presse et à L’Aut’Journal, puis comme per­ma­nent au Secrétariat d’action poli­tique de la CSN, ainsi que comme mili­tant au Rassemblement pour l’alternative pro­gres­siste, à l’Union des forces pro­gres­sistes et à Québec soli­daire.


  1. Le Mouvement démo­cra­tie nou­velle (MDN) est une asso­cia­tion qué­bé­coise réunis­sant des citoyens et des citoyennes ainsi que des orga­ni­sa­tions popu­laires et syn­di­cales. Fondé en 1999, il lutte pour l’instauration d’un mode de scru­tin pro­por­tion­nel au Québec. Depuis quelques mois, il fait cam­pagne en faveur d’une réforme du mode de scru­tin à Ottawa.
  2. Fair Vote est une asso­cia­tion qui veut assu­rer une repré­sen­ta­tion équi­table à tous les niveaux de gou­ver­ne­ment au Canada.
  3. Commission du droit du Canada, Un vote qui compte : la réforme élec­to­rale au Canada, Ottawa, 2004.
  4. L’Institut fondé par l’ancien chef du NPD Ed Broadbent pro­pose des solu­tions pour une société plus éga­li­taire et verte.

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