La nouvelle planification nationale, une analyse beaudetienne

Introduction

On vit au moment du « grand retour de la planification » nationale^[2]. Dans les années 1980, 1990 et 2000, la pratique de la planification du développement national avait presque disparu et les intellectuel·le·s avaient abandonné l’étude empirique et conceptuelle de ce phénomène qui avait occupé tant d’espace dans les études du développement économique entre les années 1920 et 1970. Mais depuis une décennie à peu près, les gouvernements du Nord comme ceux du Sud, de l’Est et l’Ouest ont recommencé à planifier leur développement^[3]. Plus de 150 pays où habitent les trois quarts de l’humanité ont publié un plan de développement national entre 2012 et 2021.

Qu’aurait pensé Pierre Beaudet de tout ce « grand retour de la planification » et comment aurait-il analysé ce retour à la planification nationale ? Voilà les questions auxquelles je tenterai de répondre. L’apport de cet article est une esquisse d’une analyse « beaudetienne » de la planification nationale – c’est-à-dire inspirée par les grands thèmes de la pensée de Pierre Beaudet, dans la mesure où une telle chose est possible en son absence. Pierre et moi en avions échangé à quelques occasions, mais une collaboration formelle est restée inachevée au moment de son décès.

La pertinence de la pensée de Pierre Beaudet

Pierre était un fervent opposant de ce qu’il appelait le « néolibéralisme », cette nouvelle forme de capitalisme mondialisé qui a vu le jour dans les années 1980 et dont la préférence idéologique était la transformation d’à peu près tout en marchandises par le biais du mécanisme du « marché libre ». L’analyse qu’a faite Pierre de cet enjeu était ancrée dans la tradition marxienne, la mienne plutôt dans la tradition de Karl Polanyi^[4], mais nous croyions tous les deux au dialogue entre diverses traditions intellectuelles.

Comme l’ont signalé plusieurs personnes qui ont pris la parole lors de la cérémonie d’hommages en avril 2022, Pierre était marxiste, mais il a toujours renoncé aux deux péchés mortels du marxisme : le sectarisme et le dogmatisme. Pour Pierre, Marx – et bien sûr pas seulement Marx – était une source d’inspiration, pas la vérité absolue. La dialectique hégélienne était un point focal de la pensée de Pierre Beaudet, mais contrairement à certains de ses camarades, il savait que le processus dialectique se déroule rarement de façon simple et prévisible. Les facteurs contingents comptent pour beaucoup; le changement social à long terme dépend des facteurs locaux, nationaux et internationaux. La pensée de Pierre Beaudet a toujours été fondée sur une bonne compréhension des réalités sur le terrain, et notamment la nécessité de bien comprendre le contexte local dans toute sa spécificité.

De plus, Pierre reconnaissait les tensions importantes dans la tradition marxienne sur certaines questions clés, notamment sur la question nationale. Internationaliste de conviction, Pierre était également fier d’être québécois. Un de ses ouvrages importants porte sur le « détour irlandais » et le socialisme, c’est-à-dire la relation entre les luttes pour la libération nationale et la libération des classes ouvrières^[5]. Et tandis que certains marxistes plus conventionnels adhéraient au déterminisme économique, Pierre avait bien lu Gramsci^[6], le grand théoricien marxiste qui insistait sur l’importance des facteurs sociaux, politiques et idéologiques. Pierre passait ainsi son temps à étudier la société civile et les mouvements sociaux, et à militer dans ces milieux.

Pour toutes ces raisons, Pierre jetait un œil sceptique au modèle soviétique et à ses variantes. Militant infatigable dans la lutte contre les divers régimes minoritaires blancs en Afrique australe pendant les années 1970, 1980 et 1990, Pierre n’a tout de même pas caché son dégout vis-à-vis des abus commis par le régime « marxiste-léniniste » angolais contre la société civile dans ce pays^[7], par exemple. Pour lui, le socialisme devait impérativement être démocratique, pluraliste, et participatif. Tout en s’opposant à la « logique du marché » néolibérale, Pierre critiquait la dérive bureaucratique qui avait accompagné la planification centrale d’inspiration soviétique, que cette planification se pratique en URSS ou ailleurs.

Alors, dénonçant la « logique du marché » tout comme de la dérive bureaucratique de la planification soviétique, qu’aurait pensé Pierre Beaudet du grand retour de la planification nationale ?

Le grand retour de la planification : trois thèmes beaudetiens

Trois aspects de la nouvelle planification nationale au XXI^e siècle auraient intrigué Pierre. Le premier, c’est que ce retour à la planification nationale est un phénomène essentiellement subalterne et national, une mouvance venant d’en bas. Le deuxième est le fait que bon nombre de ces plans ont été élaborés non pas sur la base de la logique traditionnelle soviétique (étatiste, élitiste, bureaucratique, centralisée, rationnelle), mais sur la base d’une logique « communicationnelle » ou « collaboratrice », inspiré en partie par Habermas^[8]. Troisièmement, le retour de la planification nationale est un phénomène dialectique, le fruit des défaillances créées par plus de trois décennies de « néolibéralisme ».

Le grand retour de la planification nationale : un phénomène subalterne et national

Premièrement, le « grand retour de la planification » nationale^[9] ne trouve pas ses origines dans les grandes initiatives internationales promues par les bailleurs, les institutions financières internationales ou l’ONU. Les gouvernements du Sud, comme l’Égypte, le Mexique, la Mongolie, la Turquie, et certains du Nord, comme l’Allemagne, la Bulgarie, la Suède, ont tout simplement recommencé à planifier leur avenir, sans y avoir été poussés par les grandes puissances occidentales et internationales. Au moment où Chimhowu et ses collègues ont détecté une résurgence de la planification nationale^[10], on n’en a guère trouvé de mention sur les sites Web de l’ONU, de la Banque mondiale, de l’OCDE^[11], ni du Fonds monétaire international^[12] !

Le fait que certains des grands « succès » du développement – notamment la Chine, sans oublier l’Inde, la Malaisie, la Thaïlande et le Vietnam – n’ont jamais totalement abandonné la planification nationale a sans doute inspiré certains pays à reprendre cette pratique.

Récemment, dans nos travaux, nous avons mené une analyse de contenu de plus de 175 plans de tous les continents ; cette analyse^[13] montre la dimension subalterne et nationale de la planification nationale actuelle dans les thèmes qu’ils évoquent. Ceux-ci ne reflètent pas forcément le consensus international des Objectifs de développement durable onusiens^[14] ; bon nombre de ces plans promeuvent un programme ancré dans un nationalisme économique et financier. La construction d’une économie nationale axée sur les besoins citoyens, et non pas forcément sur ceux du marché international, est un thème important. Un autre est la construction d’une économie suffisamment résiliente pour résister aux aléas de l’économie mondialisée capitaliste. On détecte de tels thèmes non pas seulement dans les plans produits par les gouvernements « socialistes » comme Cuba, la Bolivie, le Nicaragua, le Venezuela, le Vietnam, mais également dans les plans produits par bon nombre d’autres pays comme le Brésil, l’Égypte, l’Inde, l’Indonésie, la Turquie^[15].

Même les pays du Sud qui ont commencé leur retour à la planification nationale par un « document de stratégie pour la réduction de la pauvreté » (DSRP) – dispositif déployé par la Banque mondiale à l’intérieur de son Initiative d’allégement de la dette – ont continué leur planification nationale, habituellement présentée sous forme d’un plan de développement national multisectoriel de moyen terme, sans être contraints de le faire par la Banque mondiale^[16]. Depuis 2016, seulement deux pays, le Soudan et le Zimbabwe, ont publié un DSRP.

Le courant communicationnel et la planification au XXI^e siècle

Le deuxième aspect concerne le changement fondamental dans la logique même de la planification. Alors que la planification à l’échelle nationale était en train de disparaitre dans les années 1980 et 1990, la théorie de la planification était en mouvance, notamment dans les milieux féministes^[17] et urbanistes^[18]. Leur ennemi commun était le modèle de planification « rationnelle » et linéaire. Le Gosplan soviétique tout comme les urbanistes américains de l’époque planifiaient tous de la même façon : l’élite définissait ses axes prioritaires et les cibles à atteindre et on répartissait les ressources en fonction de ses priorités ; on gérait tout pour atteindre les cibles. Selon cette logique, les problèmes de tout genre – en économie, dans la société et l’aménagement du territoire – peuvent se résoudre si on déploie cette logique linéaire d’intrants et d’extrants.

Le courant postmoderniste critiquait férocement cette logique et ce modèle de société, mais il n’est pas arrivé à proposer de véritables solutions en dehors d’une anomie et d’un libertarisme individualiste quasi absolu^[19]. Les féministes et les urbanistes y ont répondu avec ce que Hamel appelle « le courant communicationnel^[20] ». Ces acteurs réflexifs (praticiens et praticiennes, intellectuel·le·s et universitaires militants) ont adopté « une perspective qui situait au premier plan la question de la relation entre » les décideurs politiques et les citoyens^[21]. La participation populaire, le dialogue, le questionnement de l’autorité et la recherche de l’amélioration continue, plutôt qu’un objectif prédéfini, en sont les leitmotivs. La source d’inspiration intellectuelle la plus proche est bien sûr Habermas, mais Gramsci n’est pas loin. La révolution est un long voyage qui passe par la société civile, pas un moment temporel précis.

Parmi les 262 plans de développement national publiés entre 2012 et 2021, 41 n’ont pas explicité la manière dont le plan a été élaboré. Mais les autres l’ont fait, et les résultats – obtenus à la suite d’une analyse du contenu conventionnelle^[22] – sont intéressants. Presque un quart des autres 221 plans (N=52) ont été élaborés selon un processus purement étatique « rationnel » ; selon les auteurs de ces plans, aucune participation citoyenne n’a été sollicitée. Dans 45 % des cas (N=99), le gouvernement a consulté le public ou d’autres « parties prenantes » pendant le processus de planification ; de telles consultations ont généralement eu lieu à la suite de l’élaboration d’une ébauche du plan par le gouvernement. Et dans plus de 30 % des cas (N=70), les citoyens et citoyennes et d’autres parties prenantes (par exemple, le monde d’affaires, les universitaires, les organisations de la société civile, parfois les groupes religieux) ont participé de façon significative au processus de planification. Cette participation implique une consultation avant que les axes prioritaires ne soient définis, c’est-à-dire un véritable dialogue entre leaders et citoyens concernant les objectifs à poursuivre ; on y trouve une série de consultations et de rétroactions – un processus dialogique – et des rencontres en présence et en ligne, souvent avec des milliers de participants et participantes.

Bien sûr, certains régimes exagèrent le niveau de participation citoyenne et la contribution que de telles rencontres ont sur le contenu final du plan : par exemple, Oman a-t-il vraiment consulté sa population de façon si transparente et démocratique ? Mais même si ces processus sont imparfaits à certains égards – et ils le sont – ces processus ne sont pas sans importance. Au minimum, ils fournissent une légitimité aux forces populaires en dehors des sphères sous contrôle strict de l’État. Et ils transforment la planification en exercice potentiellement démocratique.

La dialectique… et la fin de l’époque néolibérale ?

Pourquoi des gouvernements ont-ils recommencé la planification nationale ? La raison principale se situe dans les défaillances du fameux « consensus de Washington^[23] ». Celui-ci propose trois facteurs clés pour un développement sain : la stabilité macroéconomique, l’efficience microéconomique et la « bonne gouvernance ». Exclues de ce consensus – même dans sa forme élargie – sont toutes les questions qui ont intrigué Pierre Beaudet : la question nationale, les classes sociales, la participation citoyenne, les questions d’égalité et d’équité, le rôle de la société civile, de même que les enjeux d’environnement et de genre, et de cohérence de l’action publique.

Dans un processus dialectique que Pierre a bien exploré, la thèse néolibérale a créé ses antithèses et celles-ci sont maintenant universellement reconnues : inégalités croissantes, crise environnementale, crises financières, remise en question de la légitimité de l’ordre international libéral. « Le triomphalisme occidental des années 1990 et des années 2000 sonne désormais creux^[24].» Mais à quoi ressemble la synthèse que ce processus dialectique va inévitablement produire ?

Les grands pays à revenu intermédiaire ne se contentent plus de garder leur place dans un ordre international créé par l’Ouest : « Les pays émergents veulent avoir leur mot à dire dans l’ordre international^[25] »; ils ont récemment créé ou revitalisé divers organismes internationaux : l’Organisation de coopération de Shanghai^[26], la Nouvelle Banque de développement^[27] et la Banque de développement d’Amérique latine^[28]. Les pays émergents « passent à l’attaque » tandis que les pays occidentaux dominants jouent « défensivement »^[29].

On voit également cette indépendance d’esprit et d’action chez les grands pays en voie de développement dans leur plan de développement national. Certains pays, comme la Bolivie, le Mexique, la Turquie, réclament dans leur plan de développement national la nécessité de transformer les normes, les institutions et les organisations internationales ; créer un cadre normatif et règlementaire mondial plus égalitaire fait maintenant partie de l’ordre du jour du développement national.

Et il n’est plus question d’intégrer l’économie nationale au marché international comme dans les années 1980 ; beaucoup de ces plans prônent l’intégration de l’économie nationale tout court ! Bon nombre de ces plans promeuvent un dirigisme économique qu’on n’a pas vu depuis longtemps : mise sur pied des industries nationales « stratégiques », promotion des entreprises privées et paraétatiques comme « champions nationaux » sur la scène internationale, banques de développement national…

Conclusion

Qu’aurait pensé Pierre de tout cela ? Il l’aurait certainement trouvé intéressant, mais les résultats obtenus jusqu’à maintenant seraient restés pour lui insuffisants, voire décevants. Pierre aurait souligné le fait que le capitalisme mondial est loin d’être vaincu, et peut-être que les nouvelles formes de capitalisme national dans les pays émergents ne seront pas forcément meilleures que les formes de capitalisme actuelles.

Pierre aurait pourtant trouvé certains aspects de la nouvelle planification nationale attrayants, notamment l’affirmation accrue de diverses formes de résistance par les États du Sud face aux diktats des pays dominants. L’implication de la société civile et l’arrivée sur scène du « courant communicationnel^[30] » et participatif dans les processus de planification nationale auraient également obtenu son approbation, même s’il s’était méfié des aspects performatifs chez certains régimes. Pour lui, l’élaboration d’un plan de développement national offrirait un nouveau terrain de contestation dans la lutte pour la justice et l’égalité, un terrain qu’il faut exploiter. Mais, dans son esprit gramscien, Pierre aurait également compris que la victoire n’est jamais gagnée une fois pour toutes, que la lutte continuera sous nouvelles formes et sur de nouveaux terrains, et que le résultat ultime n’est jamais garanti.

Les grands thèmes de la pensée de Pierre Beaudet restent pertinents pour la prochaine étape de recherche et d’action par rapport à la planification nationale : démocratie et société civile, processus dialectique, ancrage dans le contexte local, relation entre la question nationale et la lutte pour le socialisme. Pierre nous aurait poussés à approfondir nos études de ce phénomène émergent qui est la nouvelle planification nationale, en suivant ces axes, afin de construire un monde meilleur.

Même si on n’est pas arrivé à ce que Pierre aurait appelé le socialisme, on est très loin de l’apogée du néolibéralisme des années 1980 et 1990. Comme Gramsci le savait très bien, la transformation sociétale est une lutte de longue haleine. Merci, Pierre, pour la contribution intellectuelle et politique que tu as apportée à ces grandes batailles.

Par Lauchlan T. Munro,^[1] professeur agrégé de l’École de développement international et mondialisation, Université d’Ottawa.

NOTES

1. Je remercie sincèrement toutes mes assistantes et tous mes assistants à la recherche pour leur contribution : Ninette AbouJamra, Bhanu Acharya, Vanessa Bejar Gutierrez, Éric Dupuis, Laurence Granger, Fatima Ezzahra Halafi, Maryam Hosseini, Kablan P. Kacou, Leyan Malhis, Laura Martinez, Lilith Murie-Wilde, Endang Purwasari, Rithikesh Sumbhoolaul, Jiadi Wu. ↑
2. Jacques Sapir, Le grand retour de la planification ?, Paris, Éditions Godefroy, 2022. ↑
3. Chimhowu Admos, David Hulme et Lauchlan T. Munro, « The “new” national development planning and global development goals : processes and partnerships », World Development, vol. 120, 2019, p. 76-89. ↑
4. Karl Polanyi, La grande transformation. Aux origines politiques et économiques de notre temps, Paris, Gallimard. 2009 (1944). Économiste hétérodoxe et anthropologue hongrois, Polanyi mettait en question la « naturalité » des concepts clés de la science économique libérale, notamment le marché, la concurrence, les marchandises. Pour Polanyi tout comme pour Marx, le capitalisme a des tendances autodestructrices mais les mécanismes sont différents pour les deux auteurs. ↑
5. Pierre Beaudet (dir.), Les socialistes et la question nationale. Pourquoi le détour irlandais ?, Paris, L’Harmattan, 2015. ↑
6. Antonio Gramsci, Cahiers de prison. Anthologie, Paris, Gallimard, 2021. ↑
7. Pierre Beaudet, « La société civile et la lutte pour la paix en Angola », Review of African Political Economy, vol. 28, n° 90, 2001, p. 643-648. ↑
8. Jürgen Habermas, Théorie de l’agir communicationnel, tome 1. Rationnalité de l’action et rationnalisation de la société, Paris, Fayard. 1987. ↑
9. Sapir, op. cit. ↑
10. Chimhowu et al., op. cit. ↑
11. OCDE : Organisation de coopération et de développement économiques. ↑
12. Lauchlan T. Munro, « The resurgence of national development planning : how did we get back here ? », International Development Planning Review, vol. 42, n° 2, 2020. ↑
13. Hsiu-Fang Hsieh et Sarah E. Shannon, « Three approaches to qualitative content analysis », Qualitative Health Research, vol. 15, n° 9, 2005, p. 1277-1288. ↑
14. ONU, Transformer notre monde : le Programme de développement durable à l’horizon 2030, résolution adoptée par l’Assemblée générale le 25 septembre 2015. ↑
15. Munro, op. cit. ↑
16. Ibid. ↑
17. Caroline Moser, Gender planning and development : revisiting, deconstructing and reflecting, DPU60 Working Paper Series : Reflections n° 165/60, Université de Londres, 2014. ↑
18. Marie-Hélène Bacqué et Mario Gauthier, « Quatre décennies de débats et d’expériences depuis “A ladder of citizen participation”de S. R. Arnstein », Participation, urbanisme et études urbaines, vol. 1, n 1, 2011, p. 36 à 66. ↑
19. Pierre Hamel, « La critique postmoderne et le courant communicationnel au sein des théories de la planification : une rencontre difficile », Cahiers de géographie du Québec, vol. 41, n° 114, 1997, p. 311–321. ↑
20. Ibid. ↑
21. Ibid. ↑
22. Hsieh et Shannon, op. cit. ↑
23. John Williamson, A Short History of the Washington Consensus, Peterson Institute for International Economics, 2004. ↑
24. Lauchlan Munro, Les économies émergentes remodèlent l’ordre international libéral (et ce qu’il faut faire à ce sujet), note de recherche n° 5, Association canadienne d’études du développement international, 2021. ↑
25. Ibid. ↑
26. http://eng.sectsco.org/ ↑
27. https://www.ndb.int/ ↑
28. https://www.caf.com/ ↑
29. Munro, op. cit. ↑
30. Hamel, op. cit. ↑