Un pacte irresponsable

Par , , Mis en ligne le 15 mai 2014

Introduction

En France, où les coti­sa­tions sociales sont la source du finan­ce­ment de la pro­tec­tion sociale, le débat sur la lour­deur des « charges » sociales pesant sur les entre­prises est récur­rent. Les argu­ments les plus fré­quem­ment avan­cés sont d’une part que le coût du tra­vail trop élevé, notam­ment au voi­si­nage du Smic, dis­sua­de­rait les employeurs d’embaucher une main-d’œuvre non qua­li­fiée deve­nue trop chère, et d’autre part que ce coût du tra­vail consti­tue­rait un désa­van­tage com­pé­ti­tif qui met­trait les entre­prises fran­çaises en dif­fi­culté dans la concur­rence mon­diale. Dans une situa­tion où la déva­lua­tion moné­taire est deve­nue impos­sible dans les pays de la zone euro, la baisse du coût du tra­vail est ainsi envi­sa­gée comme une moda­lité de déva­lua­tion interne, à même de sti­mu­ler la com­pé­ti­ti­vité et l’emploi sans agir direc­te­ment sur les salaires et même selon cer­tains sans nuire au pou­voir d’achat des sala­riés.

Sur le long terme, en France comme dans d’autres pays d’Europe, les entre­prises ont de fait obtenu d’importantes réduc­tions des « charges » tant sociales (coti­sa­tions) que fis­cales (impôts sur les socié­tés). La France mène depuis plus de vingt ans des poli­tiques de baisse des coti­sa­tions sociales employeurs : leur poids dans la valeur ajou­tée des socié­tés a baissé de 18,2 % en 1992 à 16 % en 2006, puis 16,7 % en 2012. Après les 22 mil­liards d’exonérations de coti­sa­tions employeurs, les 6 mil­liards du Crédit impôt-recherche, les 6 mil­liards de baisse de la taxe pro­fes­sion­nelle, les entre­prises ont obtenu, suite au rap­port Gallois (2012), la mise en place du Crédit d’impôt pour la com­pé­ti­ti­vité et l’emploi (CICE), qui devrait leur rap­por­ter 20 mil­liards d’euros par an, en année pleine. Le Medef per­siste à récla­mer une baisse de 116 mil­liards de l’ensemble des impôts que les entre­prises sup­por­te­raient.

Le Pacte de res­pon­sa­bi­lité annoncé le 14 jan­vier 2014 par François Hollande se pré­sente comme le der­nier avatar de ces poli­tiques : il pré­voit la sup­pres­sion totale et sans contre­par­tie pré­cise des coti­sa­tions fami­liales employeurs (35 mil­liards d’euros). Le dis­po­si­tif ayant voca­tion à fusion­ner avec le CICE, le besoin de finan­ce­ment lié au Pacte de res­pon­sa­bi­lité est géné­ra­le­ment estimé à envi­ron 10 mil­liards d’euros. Cela ne suffit pas au Medef, qui, pour envi­sa­ger la créa­tion d’un mil­lion d’emplois, réclame 50 mil­liards sup­plé­men­taires, la remise en cause du droit du tra­vail, une plus grande faci­lité pour licen­cier ou restruc­tu­rer, la hausse des seuils impo­sant des obli­ga­tions de consul­ta­tion du per­son­nel, la sup­pres­sion des normes et régle­men­ta­tions des mar­chés, etc., voire même une sorte de droit de veto sur les déci­sions sus­cep­tibles de « stres­ser les entre­pre­neurs ».

Ces exi­gences du Medef suivent une intense pré­pa­ra­tion du ter­rain par l’artillerie lourde des idéo­logues libé­raux. Seules les entre­prises créent de la richesse et de l’emploi, le sec­teur public vit aux dépens du sec­teur privé (comme si un pays pou­vait fonc­tion­ner sans écoles, hôpi­taux, routes et autres crèches), l’État ne doit pas se mêler de pro­duc­tion, il faut lais­ser libres les chefs d’entreprises, (comme si la crise n’était pas causée par la liberté exces­sive lais­sée au sec­teur finan­cier), il faut avant tout réduire les dépenses publiques pour per­mettre au sec­teur privé de se déve­lop­per (comme si la crise n’était pas pro­lon­gée par le manque de consom­ma­tion et d’investissement induit par les exi­gences de ren­ta­bi­lité des capi­ta­listes). Le gou­ver­ne­ment a choisi de ne pas com­battre cette offen­sive mais d’y céder.

Bien que les effets ver­tueux atten­dus de ces poli­tiques de baisse des « charges », tant en termes de créa­tion d’emploi que de com­pé­ti­ti­vité, n’apparaissent guère, nombre d’économistes libé­raux pré­co­nisent d’aller plus avant dans ces mesures. Celles-ci récon­ci­lient d’ailleurs les poli­tiques de (presque) tous bords avec les reven­di­ca­tions du Medef. Comment cela a-t-il été pos­sible ? Trois idées reçues nous paraissent cen­trales dans cette conver­gence de vues :

  1. Les pres­ta­tions fami­liales étant uni­ver­selles, elles n’ont pas à être finan­cées par la coti­sa­tion sociale (qui finance les droits sociaux des tra­vailleurs et de leur famille) mais par l’impôt. Cette « charge » n’a pas à peser sur les entre­prises.
  2. Le coût du tra­vail est trop élevé, ce qui limite la com­pé­ti­ti­vité et/​ou les capa­ci­tés d’embauche des entre­prises. La baisse du coût du tra­vail est donc un ins­tru­ment per­ti­nent de créa­tion d’emplois.
  3. Ce n’est que par la baisse des dépenses publiques et la recherche de com­pé­ti­ti­vité que l’Europe peut sortir de la crise. Cette note s’emploie à les démon­ter.

Les employeurs contri­buent-ils trop au finan­ce­ment de la poli­tique fami­liale ?

La sup­pres­sion des coti­sa­tions sociales de la branche famille sou­lève un cer­tain nombre de ques­tions du point de vue de la poli­tique fami­liale elle-même. Avec 35 mil­liards d’€, les coti­sa­tions repré­sentent en effet 66 % des recettes de la branche famille, la contri­bu­tion sociale géné­ra­li­sée (CSG, qui s’est par­tiel­le­ment sub­sti­tuée à des coti­sa­tions en 1991) en repré­sente 18 % et les autres impôts et taxes affec­tés (ITAF), des­ti­nés sur­tout à com­pen­ser les exo­né­ra­tions géné­rales de coti­sa­tions sur les bas salaires, 16 %.

La mise en cohé­rence du finan­ce­ment de la branche famille : un pré­texte oppor­tun

La sup­pres­sion des coti­sa­tions est sou­vent pré­sen­tée comme décou­lant de la néces­saire mise en cohé­rence du finan­ce­ment de pres­ta­tions uni­ver­selles, dont l’éligibilité n’est pas liée au statut d’emploi et dont le mon­tant n’est pas lié aux coti­sa­tions ver­sées. Les pres­ta­tions fami­liales devraient être finan­cées par des recettes fis­cales et non par des coti­sa­tions. Michel Sapin, l’actuel ministre du tra­vail, le résume ainsi : « le fait que vous ayez des enfants n’est pas en lien avec votre tra­vail, donc il n’y a pas de raison que ce soit financé par les entre­prises. Tout le monde béné­fi­cie de la poli­tique fami­liale (…) le seul cri­tère est d’avoir des enfants. Il n’y a pas de raison qu’elle soit finan­cée prin­ci­pa­le­ment par le tra­vail » (27 août 2013). L’argument, dont la logique et le poids sont cer­tains, relève cepen­dant aujourd’hui du pré­texte. La branche famille a tou­jours été finan­cée majo­ri­tai­re­ment par des coti­sa­tions sociales employeurs (la quasi-tota­lité des recettes jusqu’au début des années 1970) sans que ce soit perçu comme une cala­mité pour la poli­tique fami­liale, bien au contraire.

Un pre­mier argu­ment consiste à évo­quer une ano­ma­lie héri­tée de l’histoire, qui n’aurait plus lieu d’être depuis la sup­pres­sion en 1978 de toute réfé­rence à l’activité pro­fes­sion­nelle dans le titre Famille du code de la Sécurité sociale. Sauf qu’il s’agissait d’entériner un état de fait depuis 1945 : la réforme de 1978 n’a d’ailleurs pas été suivie d’une hausse quel­conque du nombre de béné­fi­ciaires. Certes, la loi du 11 mars 1932 créant les sur­sa­laires fami­liaux pré­voyait des pres­ta­tions dont l’attribution et le mon­tant dépen­daient des coti­sa­tions du tra­vailleur. Une jour­née d’absence valait une jour­née d’allocations en moins. La coti­sa­tion sociale du sala­rié revê­tait donc un carac­tère per­son­nel direc­te­ment arti­culé avec la pres­ta­tion, même si la loi de 1932 atté­nuait déjà ce carac­tère contri­bu­tif en éten­dant les pres­ta­tions aux per­sonnes en inca­pa­cité tem­po­raire ou per­ma­nente totale. Mais, dès 1938, les pres­ta­tions, éten­dues aux indé­pen­dants agri­coles, perdent leur carac­tère de sur­sa­laire, leur mon­tant étant dis­so­cié du niveau des coti­sa­tions ou du salaire du tra­vailleur, pour ne dépendre que du nombre d’enfants à charge. Entre 1939 et 1942, les allo­ca­tions sont en outre éten­dues pro­gres­si­ve­ment aux per­sonnes en inca­pa­cité pour acci­dent du tra­vail, aux chô­meurs, à toutes les familles rurales fran­çaises, à tous les tra­vailleurs indé­pen­dants, aux pen­sion­nés, en cas de mala­die ou de mater­nité, aux inva­lides et aux veuves, puis, en 1946, à ceux qui sont dans l’incapacité d’exercer un tra­vail. S’il devait y avoir inco­hé­rence, elle exis­te­rait depuis la créa­tion de la Sécurité sociale.

L’argument peine encore plus à convaincre lorsqu’on exa­mine les recettes com­pen­sant les allè­ge­ments de coti­sa­tions, la baisse de la CSG affec­tée à la branche famille depuis 2011 et la baisse du taux de coti­sa­tions à partir de 2014. Parmi les divers ITAF uti­li­sés pour finan­cer la branche famille depuis 2006, on trouve la TVA col­lec­tée auprès des com­mer­çants de gros en pro­duc­tion phar­ma­ceu­tique, la taxe spé­ciale sur les contrats de santé, divers droits sur les tabacs et sur les alcools, la taxe sur le finan­ce­ment de la pré­voyance, la taxe excep­tion­nelle sur la réserve de capi­ta­li­sa­tion (dite « exit tax »), la taxe sur les véhi­cules ter­restres à moteur. On y trouve sur­tout la taxe sur les salaires (un tiers du total en 2010), une taxe qui porte sur le tra­vail, se sub­sti­tuant donc à des coti­sa­tions sociales employeurs au motif affi­ché que les pres­ta­tions fami­liales ne devraient pas être finan­cées par des pré­lè­ve­ments por­tant sur le tra­vail… Avec la loi de finan­ce­ment de la sécu­rité sociale (LFSS) pour 2014, un jeu com­plexe de réaf­fec­ta­tion d’ITAF, de recettes de CSG et de part de TVA attri­buée à la Sécurité sociale devrait abou­tir à un bou­le­ver­se­ment des ITAF affec­tés à la branche famille, qui per­ce­vrait des recettes sup­plé­men­taires venant des taxes sur les salaires, sur les véhi­cules des socié­tés, sur les jeux et paris, sur les stock options, sur les car­ried inter­ests, sur les appels sur­taxés…

La ques­tion du mode de finan­ce­ment le plus adé­quat pour la poli­tique fami­liale reste posée. Mais, dans le contexte actuel, les argu­ments rela­tifs à la « cohé­rence », la « logique » et la néces­saire « cla­ri­fi­ca­tion » entre recettes et pres­ta­tions fami­liales relèvent du pré­texte pour jus­ti­fier a pos­te­riori une orien­ta­tion déci­dée pour d’autres rai­sons (voir 2 et 3).

La légi­ti­mité d’un finan­ce­ment sur les reve­nus du tra­vail et d’un finan­ce­ment par les entre­prises

Avec les coti­sa­tions sociales ver­sées à la branche famille, les employeurs contri­buent-ils de façon exces­sive à la poli­tique fami­liale ?

Pour répondre à cette ques­tion, nous ferons l’hypothèse ardue que ces coti­sa­tions sociales sont effec­ti­ve­ment payées par les entre­prises, ce qui n’a rien d’évident. En effet, s’agit-il de « pré­lè­ve­ments obli­ga­toires » sur les entre­prises, et pas plutôt d’une forme de « salaire socia­lisé » financé par des contri­bu­tions pré­le­vées sur les reve­nus du tra­vail et payées par les tra­vailleurs ? Rappelons que, du point de vue de l’analyse éco­no­mique, toutes les coti­sa­tions sociales sont pré­le­vées sur les reve­nus du tra­vail et la dis­tinc­tion entre coti­sa­tions patro­nales et coti­sa­tions sala­riales n’a pas de fon­de­ment éco­no­mique même si elle revêt un sens poli­tique et a des impli­ca­tions juri­diques et éco­no­miques pour les agents. Il a été montré maintes fois qu’en com­pa­rai­son inter­na­tio­nale, il n’y avait pas de lien entre niveau des coti­sa­tions sociales (ou niveau des seules coti­sa­tions sociales employeurs) et coût du tra­vail. Les pays ayant de fortes coti­sa­tions (employeurs) versent de plus faibles salaires nets de coti­sa­tions (et inver­se­ment); les sala­riés y touchent un salaire direct plus faible mais reçoivent des pres­ta­tions famille et chô­mage plus géné­reuses ; ils n’ont à coti­ser ni pour leur retraite ni pour leur assu­rance mala­die.

La ques­tion de la légi­ti­mité d’un finan­ce­ment sur le tra­vail et/​ou par les entre­prises ren­voie à la ques­tion « qui doit payer » pour la « repro­duc­tion sociale »[1], pour « fabri­quer » et élever les enfants, une néces­sité pour toute société. Le finan­ce­ment d’une partie des coûts impu­tables aux enfants par des dépenses socia­li­sées se jus­ti­fie par le carac­tère de « bien public » des enfants (Folbre, 1994), les béné­fices éco­no­miques et sociaux pour la société ou la dimen­sion d’« inves­tis­se­ment social » des mesures en leur faveur[2]. Mais un co-finan­ce­ment par les entre­prises, soit direc­te­ment, soit à tra­vers une mutua­li­sa­tion et des contri­bu­tions col­lec­tives, peut aussi se jus­ti­fier en raison des béné­fices que ces der­nières retirent de la « pro­duc­tion » d’enfants : à tra­vers leurs tra­vailleurs qu’il a bien fallu élever et former pen­dant une ving­taine d’années pour les pré­pa­rer à l’usage qu’elles en font ; à tra­vers éga­le­ment les ser­vices (modes de garde, école, etc.) qui per­mettent à ces tra­vailleurs d’être à leur tour en mesure de « pro­duire » et d’élever des enfants tout en conti­nuant à être dis­po­nibles pour tra­vailler. Cette évi­dence de la repro­duc­tion sociale est oubliée dans le débat public, si ce n’est par­fois sur le mode mini­ma­liste de la « conci­lia­tion tra­vail-famille » qui per­met­trait de jus­ti­fier une part rési­duelle de finan­ce­ment par des coti­sa­tions.

Les dépenses moné­taires totales consa­crées aux enfants par les ménages et les pou­voirs publics (accueil, édu­ca­tion, santé, autres dépenses sociales) s’élèvent à envi­ron 280 mil­liards d’euros. Si l’on y ajoute une valo­ri­sa­tion des soins et tâches domes­tiques dont béné­fi­cient les enfants, c’est-à-dire le temps néces­saire consa­cré par les parents, le coût total peut être estimé à 470 mil­liards d’euros (esti­ma­tions propres). La contri­bu­tion de 35 Md€ de coti­sa­tions sociales famille ne repré­sente pas les deux tiers, mais 7 % du total des coûts engen­drés par les enfants (12 % sans valo­ri­sa­tion du tra­vail paren­tal et domes­tique). Même en y ajou­tant d’autres contri­bu­tions des employeurs (la part des coti­sa­tions sociales patro­nales pour l’assurance mala­die-mater­nité au pro­rata des dépenses pour les enfants dans le total des dépenses de soins, les dépenses d’éducation en par­ti­cu­lier à tra­vers la taxe d’apprentissage, des pres­ta­tions et ser­vices four­nis direc­te­ment aux familles), la contri­bu­tion totale des entre­prises ne dépasse pas 55 Md€, soit une faible part du coût des enfants (12 %).

À tra­vers les coti­sa­tions sociales famille et autres contri­bu­tions, les entre­prises ne par­ti­cipent que fai­ble­ment aux dépenses néces­saires pour pro­duire, édu­quer et former leurs futurs sala­riés, et pour per­mettre à leurs sala­riés d’être dis­po­nibles malgré leurs obli­ga­tions paren­tales. Il est donc abusif de conclure à une contri­bu­tion exces­sive des entre­prises. Le mou­ve­ment géné­ral de baisse des coti­sa­tions patro­nales entamé depuis une tren­taine d’années tra­duit le choix poli­tique de réduire le champ de la res­pon­sa­bi­lité des entre­prises, de la limi­ter au seul salaire net à l’exclusion de la cou­ver­ture sociale, en par­ti­cu­lier la mala­die et la famille, ce qui, de fait, tend à déres­pon­sa­bi­li­ser les entre­prises au regard de ces ques­tions cen­trales pour la société.

L’importance de res­sources pérennes, dyna­miques et affec­tées à un budget auto­nome

Le rem­pla­ce­ment des coti­sa­tions sociales employeurs par des pré­lè­ve­ments sur les ménages (CSG, TVA, ITAF, impôt sur le revenu) aurait des effets anti-redis­tri­bu­tifs. Même si les coti­sa­tions employeurs sont en défi­ni­tive tou­jours payées par les sala­riés, la mesure se tra­dui­rait concrè­te­ment par un trans­fert de charges immé­diat des entre­prises vers les ménages, a for­tiori dans la situa­tion actuelle très défa­vo­rable du marché du tra­vail, et par une baisse de pou­voir d’achat pour ces der­niers. L’effet sera par­ti­cu­liè­re­ment néga­tif sur les inéga­li­tés si la baisse des coti­sa­tions est finan­cée, même par­tiel­le­ment, par une baisse des dépenses de pres­ta­tions fami­liales, dont l’effet redis­tri­bu­tif, y com­pris pour celles ver­sées sans condi­tion de res­sources, est très pro­noncé (Cazeneuve et al. 2013).

Au-delà des débats sur les consé­quences redis­tri­bu­tives d’un tel chan­ge­ment, se pose la ques­tion des consé­quences à terme pour la poli­tique fami­liale, un aspect rare­ment sou­levé dans le débat public. Sont en effet plutôt pri­vi­lé­giées des pré­sen­ta­tions sta­tiques et tech­no­cra­tiques ten­dant à mon­trer que l’effet est neutre tant que, dès la pre­mière année, la baisse des coti­sa­tions est com­pen­sée par une hausse plus ou moins équi­va­lente de taxes affec­tées. L’hypothèse est que l’opération est for­cé­ment sans inci­dence pour la branche famille dès lors qu’est prévue une autre recette en com­pen­sa­tion, que les dépenses vont évo­luer, ou qu’on va les faire évo­luer, indé­pen­dam­ment de l’évolution des res­sources affec­tées, sans que le dyna­misme propre de ces res­sources, leur légi­ti­mité ou accep­ta­bi­lité sociale ou encore leur auto­no­mie rela­tive ne puissent jouer un quel­conque rôle.

À une telle vision sta­tique peut être oppo­sée une approche socio-poli­tique don­nant un rôle majeur au mode de finan­ce­ment sur la façon dont les sys­tèmes de pres­ta­tions évo­luent. à cet égard, l’histoire de la branche famille depuis les années 1950 est riche d’enseignements. Elle permet de mon­trer com­bien le finan­ce­ment par des res­sources affec­tées à la branche, assises inté­gra­le­ment (coti­sa­tions sociales) ou presque (CSG) sur les salaires et évo­luant de manière dyna­mique, a pu déga­ger des excé­dents (struc­tu­rels dans un contexte où les pres­ta­tions évo­luaient avec les prix) et donner des marges de manœuvre, y com­pris en période de crise ou de forte concur­rence des besoins (vieillesse, santé), c’est-à-dire quand les pres­ta­tions fami­liales auraient dû être la cible idéale de coupes (Math, 2013). De nou­velles pres­ta­tions ont ainsi pu être créées pour répondre à de nou­veaux besoins, par exemple dans les années 1970 pour les parents isolés ou pour les enfants han­di­ca­pés, et ensuite, à partir des années 1990 sur­tout pour favo­ri­ser la conci­lia­tion tra­vail-famille et amé­lio­rer les modes de garde. En ali­men­tant un budget dis­tinct de celui de l’État, les coti­sa­tions ont éga­le­ment pro­curé une auto­no­mie, évi­dem­ment rela­tive, du sys­tème, en ren­dant a priori plus dif­fi­cile pour l’État l’utilisation des excé­dents. Malgré cela, la branche famille a été vic­time de détour­ne­ments contes­tables. Elle doit par exemple finan­cer main­te­nant les coti­sa­tions retraite des parents au foyer (AVPF) et les sup­plé­ments fami­liaux versés aux retrai­tés ayant élevé trois enfants. Ainsi, en 2013, ce sont 9,2 mil­liards qui sont passés de la famille à la retraite. Si la poli­tique fami­liale avait au contraire été finan­cée par des recettes fis­cales non pérennes, pou­vant être remises en cause chaque année comme le seraient des contri­bu­tions bud­gé­taires, la branche famille aurait connu une évo­lu­tion beau­coup plus défa­vo­rable. L’excédent d’une année aurait immé­dia­te­ment été orienté vers d’autres besoins. L’actuelle poli­tique fami­liale, fré­quem­ment célé­brée pour ses résul­tats (fécon­dité, tra­vail des femmes, etc.) aurait connu des déve­lop­pe­ments bien plus défa­vo­rables si elle avait dû être finan­cée par des contri­bu­tions publiques. C’est ce qui risque de se passer avec la baisse ou sup­pres­sion des coti­sa­tions sociales.

À petite échelle, c’est déjà ce qui se passe depuis que la part de la CSG affec­tée à la branche a été dimi­nuée en 2011 (de 1,1 à 0,8 % sur les reve­nus du tra­vail) et rem­pla­cée par des ITAF. Ces pré­lè­ve­ments peu dyna­miques connaissent une éro­sion de leur assiette, voire ont une dis­pa­ri­tion pro­gram­mée, et sur­tout sont modi­fiés d’une année sur l’autre. La Cour des comptes en conclut que, « contrai­re­ment aux autres branches du régime géné­ral, une part sub­stan­tielle des res­sources de la branche famille n’ont pas un carac­tère pérenne » (sep­tembre 2013). La baisse de la CSG affec­tée à la branche depuis 2011 et la baisse des coti­sa­tions sociales à partir de 2014 s’accompagnent en consé­quence d’une fra­gi­li­sa­tion des res­sources de la branche famille. Bénéficiant de moins d’excédents struc­tu­rels, devant de plus en plus faire appel à des taxes peu dyna­miques accor­dées par l’État et per­dant par là même l’autonomie rela­tive dont béné­fi­ciait son budget, cette branche est la cible toute trou­vée pour de futures mesures d’économies.

Comme les pres­ta­tions fami­liales sont au mieux indexées sur les prix et non sur les reve­nus ou les salaires, elles ont perdu près de 7 points de pou­voir d’achat depuis 1983 et ont for­te­ment décro­ché en pro­por­tion des reve­nus, condui­sant à une pau­pé­ri­sa­tion rela­tive des familles. Ainsi, en 2011, der­nière année connue, le taux de pau­vreté des moins de 18 ans était de 19,5 % contre 14,3 % pour l’ensemble de la popu­la­tion ; le niveau de vie des moins de 20 ans était infé­rieur de 9 % à celui de l’ensemble de la popu­la­tion. Il faut donc faire plus d’efforts pour les enfants, en par­ti­cu­lier pour ceux des familles pauvres. Ceci sup­pose de res­ti­tuer aux familles, tant par le déve­lop­pe­ment des ser­vices col­lec­tifs (crèches, acti­vi­tés para­sco­laires) que par une indexa­tion satis­fai­sante des pres­ta­tions et par un rat­tra­page signi­fi­ca­tif, les excé­dents struc­tu­rels de la branche famille.

La baisse des coti­sa­tions sociales est-elle un bon ins­tru­ment de créa­tion d’emplois ?

Les argu­ments en faveur de la baisse des coti­sa­tions sociales comme moyen de lever les freins à l’embauche, de créer ou sau­ve­gar­der des emplois sont essen­tiel­le­ment théo­riques. Ce sont plus pré­ci­sé­ment ceux de la théo­rie éco­no­mique néo­clas­sique domi­nante, qui reposent sur un syl­lo­gisme trom­peur. D’autres théo­ries, notam­ment key­né­sienne ou ins­ti­tu­tion­na­liste, déve­loppent un rai­son­ne­ment dif­fé­rent. De fait, il n’y a guère d’arguments empi­riques pour consi­dé­rer la baisse du coût du tra­vail comme un ins­tru­ment per­ti­nent de poli­tique de l’emploi. Les éva­lua­tions de vingt ans d’exonérations de coti­sa­tions sociales employeurs sur les bas et moyens salaires tendent à démon­trer que leurs effets sur l’emploi sont de portée limi­tée au regard de l’ampleur des mon­tants enga­gés.

Coût du tra­vail, emploi et com­pé­ti­ti­vité, un syl­lo­gisme trom­peur

Les argu­ments de l’économie domi­nante en faveur de la baisse du coût du tra­vail (et des coti­sa­tions sociales employeurs) se pré­sentent comme un syl­lo­gisme. Les coti­sa­tions sociales employeurs aug­mentent le coût du tra­vail / Le coût du tra­vail nuit à la com­pé­ti­ti­vité-coût des entre­prises et à l’emploi / Il faut bais­ser les coti­sa­tions sociales employeurs pour amé­lio­rer la com­pé­ti­ti­vité et créer des emplois. Mais ce rai­son­ne­ment, qui obéit bien aux canons de l’économie domi­nante, ne résiste guère à l’examen. Le syl­lo­gisme est trom­peur car ses pré­misses sont fausses.

Tout d’abord, le lien entre coût du tra­vail et taux de coti­sa­tions sociales employeurs est lâche : ce der­nier « n’est pas un déter­mi­nant signi­fi­ca­tif du coût horaire » du tra­vail, ni en Europe (HCFPS, 2013), ni dans les 30 pays de l’OCDE, sauf peut-être « pour les bas salaires, et dans des pro­por­tions limi­tées » (Chassard, Dayan 2008). Par ailleurs, le lien entre coût du tra­vail et com­pé­ti­ti­vité appa­raît ténu (Sauviat, Serfati 2013) et les per­for­mances com­mer­ciales en Europe ne dépendent pas des coûts uni­taires du tra­vail dans l’industrie. D’une part, la com­pé­ti­ti­vité-coût n’est pas déter­mi­née par le seul coût du tra­vail, le coût du capi­tal pesant de plus en plus lourd, en par­ti­cu­lier son « sur­coût » décou­lant de la dérive des normes de ren­de­ment finan­cier impo­sées aux entre­prises (Cordonnier et al. 2013). D’autre part, la com­pé­ti­ti­vité dépend d’autres fac­teurs, dits hors coût. Le rebond des expor­ta­tions alle­mandes après la crise est d’ailleurs essen­tiel­le­ment lié à ces fac­teurs hors coût (voir infra) et doit peu aux « réformes struc­tu­relles » du marché du tra­vail qui ont déve­loppé des emplois à bas salaires dans les ser­vices plutôt que dans les indus­tries expor­ta­trices (Duval 2013). Enfin, les liens entre coût du tra­vail et emploi sont com­plexes. Pour reprendre l’exemple alle­mand, c’est l’ampleur du chô­mage lors de la réces­sion de 2001 qui a donné du crédit à l’affirmation selon laquelle l’Allemagne serait « l’homme malade de l’Europe » et a fait passer la pilule amère des « réformes struc­tu­relles » (lois Hartz) déré­gu­lant le marché du tra­vail, flexi­bi­li­sant l’emploi et dégra­dant la pro­tec­tion sociale des tra­vailleurs. À l’inverse, la bonne tenue de l’emploi alle­mand pen­dant la réces­sion de 2009 ne s’explique pas par les effets de ces réformes ou de la modé­ra­tion sala­riale, mais doit bien davan­tage à la flexi­bi­lité interne : l’usage massif du chô­mage par­tiel et la baisse négo­ciée du temps de tra­vail dans les entre­prises, qui ont évité bon nombre de licen­cie­ments (Lehndorff 2012).

Les théo­ries éco­no­miques, pour peu qu’on prenne en compte leur diver­sité, donnent d’ailleurs une image plus nuan­cée que le syl­lo­gisme habi­tuel­le­ment mobi­lisé par les tenants de la théo­rie éco­no­mique domi­nante. Dans la pers­pec­tive néo­clas­sique libé­rale, les salaires et le coût du tra­vail sont pré­sen­tés comme les meilleures (voire les seules) variables d’ajustement sur le marché du tra­vail. La baisse des salaires (la « modé­ra­tion sala­riale ») ou celle du coût du tra­vail appa­raissent alors comme les meilleurs ins­tru­ments de lutte contre le chô­mage, légi­ti­mant une poli­tique dite de l’offre. Dans une pers­pec­tive key­né­sienne au contraire, la hausse des salaires est à même de sti­mu­ler la consom­ma­tion des ménages, donc la demande adres­sée aux entre­prises, et d’avoir ainsi des effets posi­tifs sur les niveaux de la pro­duc­tion et de l’emploi. Ce n’est pas tout. Pour la « nou­velle éco­no­mie key­né­sienne », la hausse des salaires est sus­cep­tible d’améliorer la pro­duc­ti­vité du tra­vail en moti­vant les sala­riés (théo­rie dite du « salaire d’efficience »). Pour les éco­no­mistes ins­ti­tu­tion­na­listes, les employeurs peuvent trou­ver un inté­rêt à former et à qua­li­fier leurs sala­riés ainsi qu’à leur per­mettre de faire car­rière et d’obtenir des hausses de salaires (dans des « mar­chés internes » ou « pro­fes­sion­nels »), afin de conser­ver dans l’entreprise une main-d’œuvre ayant une pro­duc­ti­vité élevée.

Ces dif­fé­rentes approches du rôle des salaires et du coût du tra­vail rela­ti­visent la portée d’une poli­tique d’ajustement sur le marché du tra­vail misant sur la seule baisse de son coût. La baisse des coti­sa­tions sociales peut certes appa­raître comme une poli­tique de com­pro­mis, notam­ment entre libé­raux et key­né­siens, car elle dimi­nue en prin­cipe le coût du tra­vail (variable d’ajustement pour les libé­raux) sans tou­cher aux salaires nets (qui sou­tiennent la demande pour les key­né­siens). Mais c’est à condi­tion de ne pas consi­dé­rer les coti­sa­tions sociales comme du « salaire socia­lisé » (Friot 2012), c’est-à-dire comme du salaire que ne per­çoivent pas direc­te­ment les sala­riés, mais dont ils béné­fi­cient par l’intermédiaire de leurs droits sociaux (allo­ca­tions chô­mage, pen­sions de retraite, assu­rance mala­die, allo­ca­tions fami­liales, etc.) finan­cés par ces coti­sa­tions.

En théo­rie, donc, il n’y a pas de raison de consi­dé­rer que le lien entre baisse du coût du tra­vail et emploi soit uni­voque, ou que la baisse du coût du tra­vail soit le meilleur ins­tru­ment pour s’attaquer au chô­mage ou pour créer des emplois. Qu’en est-il dans les faits ?

Vingt ans de baisse de coti­sa­tions sociales employeurs au crible des éva­lua­tions

On dis­pose d’une expé­rience d’un peu plus de vingt ans d’exonérations des coti­sa­tions sociales employeurs sur les bas et moyens salaires et de toute une gamme d’évaluations qui mettent en évi­dence les limites des poli­tiques de baisse du coût du tra­vail pour créer des emplois.

Le pre­mier dis­po­si­tif d’exonération sur les bas salaires a été créé en juillet 1993. Il pré­voyait alors une exo­né­ra­tion des coti­sa­tions fami­liales employeurs, totale pour les salaires allant jusqu’à 1,1 Smic et de moitié entre 1,1 et 1,2 Smic. Il a été peu à peu élargi vers des salaires de plus en plus élevés avant d’être rem­placé en 2003 par le dis­po­si­tif dit d’allègements « Fillon », qui a étendu les exo­né­ra­tions condi­tion­nelles des lois Aubry à toutes les entre­prises, qu’elles soient ou non pas­sées à 35 heures. Dans ce der­nier dis­po­si­tif, les salaires versés infé­rieurs à 1,6 fois le Smic ouvrent droit à des exo­né­ra­tions de coti­sa­tions employeurs famille, mais aussi mala­die, mater­nité, inva­li­dité, vieillesse et décès. Les entre­prises de plus de 20 sala­riés béné­fi­cient d’une exo­né­ra­tion cor­res­pon­dant à 26 % du salaire brut ; ce coef­fi­cient s’élève à 28,1 % pour les entre­prises de moins de 20 sala­riés.

Que disent les éva­lua­tions de ces dis­po­si­tifs ? Tout d’abord, elles sont extrê­me­ment diver­gentes en fonc­tion des méthodes et des hypo­thèses qu’elles retiennent. Elles ont donc donné lieu à des résul­tats sujets à contro­verse s’agissant des emplois qui auraient été créés ou sau­ve­gar­dés. Ainsi, les éva­lua­tions du dis­po­si­tif de 1993 oscil­lent entre une esti­ma­tion haute de 460 000 emplois créés ou sau­ve­gar­dés en 5 ans, dont 220 000 emplois peu qua­li­fiés et 240 000 emplois qua­li­fiés (Crépon et Desplatz 2001), et une esti­ma­tion basse de 150 000 emplois créés ou sau­ve­gar­dés en fai­sant l’hypothèse d’un effet de sub­sti­tu­tion plus impor­tant entre le tra­vail qua­li­fié et le tra­vail non qua­li­fié (Gafsi et al. 2004). Les éva­lua­tions des effets du dis­po­si­tif « Fillon » de 2003 donnent des résul­tats aussi contras­tés[3]. Alors que les pre­mières éva­lua­tions esti­maient le volume d’emplois créés ou sau­ve­gar­dés en 5 ans com­pris entre 400 000 et 800 000, d’autres sug­gèrent des effets plus modestes si l’on tient compte des « effets induits » par le dis­po­si­tif, notam­ment par le dis­po­si­tif de finan­ce­ment des baisses de recettes de la pro­tec­tion sociale, ainsi que par les gains éven­tuels de com­pé­ti­ti­vité. Une éva­lua­tion de l’OFCE (Heyer et Plane, 2012) estime ainsi à envi­ron 500 000 le nombre des emplois créés ou sau­ve­gar­dés en 5 ans en l’absence de finan­ce­ment des baisses de recettes, mais à seule­ment 253 000 à 327 000 en tenant compte des effets de ce finan­ce­ment (dif­fé­rents selon le mode de finan­ce­ment). L’effet du dis­po­si­tif sur l’emploi est encore minoré si les par­te­naires com­mer­ciaux adoptent une mesure simi­laire : il pour­rait des­cendre dans une four­chette de 69 000 à 175 000 emplois créés ou sau­ve­gar­dés.

Si les éva­lua­tions des dis­po­si­tifs de baisse de coti­sa­tions sociales employeurs sont diver­gentes, elles s’accordent bien sur l’existence d’un effet posi­tif sur l’emploi. Mais leur méthode pose ques­tion. La plu­part sont des éva­lua­tions sans base empi­rique sur l’élasticité de l’emploi à son coût (esti­mée d’autant plus forte que le salaire est bas), qui ne dis­tinguent pas l’élasticité microé­co­no­mique de l’élasticité macroé­co­no­mique (si une entre­prise peut grâce à la baisse de ses coûts gagner des parts de marché, l’effet risque de s’effacer à l’échelle macroé­co­no­mique), et ne pré­cisent pas davan­tage les méca­nismes en jeu s’agissant de la sub­sti­tu­tion capi­tal-tra­vail, de la sub­sti­tu­tion tra­vailleurs non qua­li­fiés-tra­vailleurs qua­li­fiés, ou de l’effet de com­pé­ti­ti­vité ou de concur­rence (Sterdyniak 2012). Par ailleurs, pour éva­luer l’efficacité d’un ins­tru­ment, il est d’usage de s’interroger sur ses pos­sibles effets non sou­hai­tés et sur son coût. C’est là aussi que le bât blesse. Tout d’abord, les éva­lua­tions évoquent des effets néga­tifs sur la mobi­lité sala­riale des sala­riés concer­nés, ou encore un effet poten­tiel de « trappe à bas salaires », à savoir le tas­se­ment des salaires au voi­si­nage du Smic. Cet effet décou­le­rait de l’incitation faite aux employeurs à pro­po­ser des niveaux de salaire suf­fi­sam­ment bas pour être éli­gibles aux exo­né­ra­tions. Mais sur­tout, si l’on rap­porte les effets des dis­po­si­tifs sur l’emploi à leur coût, le compte n’y est pas. Les éva­lua­tions du dis­po­si­tif de 1993 sou­li­gnaient déjà un coût très élevé au regard du nombre d’emplois créés ou sau­ve­gar­dés. Le diag­nos­tic n’est pas meilleur pour le dis­po­si­tif « Fillon » de 2003. Les allè­ge­ments de coti­sa­tions sur les bas et moyens salaires repré­sen­taient en effet en 2010 de l’ordre de 22 mil­liards d’euros (Garoche, Roguet 2013), soit 1,1 point de PIB et plus de la moitié des dépenses dites « géné­rales » pour l’emploi. En rap­por­tant ces dépenses au volume d’emplois créés ou sau­ve­gar­dés[4], on peut esti­mer le coût annuel pour les finances publiques de chacun de ces emplois à près de 75 000 euros[5], un coût exor­bi­tant pour des emplois sou­vent à bas salaire, de qua­lité incer­taine, et mis à la dis­po­si­tion des entre­prises pri­vées (Math 2013).

Le coût des exo­né­ra­tions de coti­sa­tions sociales employeurs sur les bas et moyens salaires par emploi créé est bien supé­rieur à celui des emplois aidés, dis­po­si­tifs contra-cycliques, pour les­quels les aides sont la contre­par­tie du ciblage sur des caté­go­ries de tra­vailleurs répu­tées en dif­fi­culté et peu pro­duc­tives. En 2010, période de crise, ces emplois ont coûté près de 5 mil­liards d’euros (0,7 mil­liards dans le sec­teur mar­chand et 4,2 mil­liards dans le sec­teur non mar­chand) pour envi­ron 520 000 contrats conclus (dont 400 000 dans le sec­teur non mar­chand) avec des varia­tions selon la période de l’année consi­dé­rée (Bahu, 2011). Le coût par contrat conclu est de l’ordre de 10 000 euros pour les créa­tions directes d’emploi dans le sec­teur non mar­chand et de 7 000 euros pour les aides à l’emploi dans le sec­teur mar­chand. Le coût des exo­né­ra­tions de coti­sa­tions sociales employeurs sur les bas et moyens salaires par emploi créé ne tient pas non plus la com­pa­rai­son avec celui des exo­né­ra­tions de coti­sa­tions sociales accor­dées aux entre­prises en contre­par­tie de la mise en place des 35 heures. Plusieurs éva­lua­tions concluent à un nombre de l’ordre de 350 000 emplois créés ou sau­ve­gar­dés (Jugnot 2013), pour un coût des 35 heures qui culmine à 15,4 mil­liards d’euros res­pec­ti­ve­ment en 2002 (dis­po­si­tifs Robien, Aubry I, Aubry II et réduc­tions dégres­sives pour com­pen­ser l’effet des 35 heures sur les bas salaires, voir Roguet et Schreiber 2009), soit 44 000 euros par emploi.

Enfin, les dis­po­si­tifs d’exonération de coti­sa­tions sociales sur les bas et moyens salaires ont pris une telle ampleur depuis 1993 qu’ils can­ni­ba­lisent d’autres dis­po­si­tifs. Le dis­po­si­tif Fillon a non seule­ment enterré celui des 35 heures mais il est de nature à dimi­nuer pour les employeurs l’attractivité des emplois aidés du sec­teur mar­chand ou des dis­po­si­tifs d’apprentissage et de for­ma­tion qua­li­fiante[6] ciblés sur les caté­go­ries de tra­vailleurs les plus en dif­fi­culté. Il est déli­cat dans ces condi­tions de consi­dé­rer les allè­ge­ments de coti­sa­tions sociales sur les bas et moyens salaires comme des ins­tru­ments per­ti­nents de créa­tion ou de sau­ve­garde d’emplois – voire comme des ins­tru­ments de la poli­tique de l’emploi tout court, compte tenu de l’absence de logique de contre­par­tie. Le même constat peut d’ailleurs être fait s’agissant du CICE, dont l’OFCE a estimé l’effet sur 5 ans à 150 000 emplois créés (Plane 2012) pour un coût annuel estimé à 20 mil­liards d’euros à partir de 2014. Est-ce alors plutôt un ins­tru­ment au ser­vice de la com­pé­ti­ti­vité des entre­prises ou de la res­tau­ra­tion de leur taux de marge ?

Baisse des coti­sa­tions : l’introuvable com­pé­ti­ti­vité

Si la com­pé­ti­ti­vité est un argu­ment de défense des dis­po­si­tifs de baisse des coti­sa­tions sociales, il n’existe pas d’évaluation de leur impact sur la com­pé­ti­ti­vité. L’existence d’un impact posi­tif est certes vrai­sem­blable, mais sa mesure est pro­blé­ma­tique, et il est dou­teux qu’il soit durable et de grande ampleur. Les coti­sa­tions sociales employeurs ne sont en effet que l’une des com­po­santes du coût du tra­vail, ce der­nier n’est à son tour que l’une des com­po­santes du coût de pro­duc­tion, qui lui-même n’est que l’un des ingré­dients de la com­pé­ti­ti­vité. Il y a donc loin de la baisse des coûts à la com­pé­ti­ti­vité.

On peut tout d’abord inter­ro­ger l’ampleur du « choc de com­pé­ti­ti­vité ». Si l’on retient le chiffre de 10 mil­liards d’euros le plus sou­vent avancé, il repré­sente peu dans les 170 mil­liards de coti­sa­tions sociales employeurs, une goutte d’eau dans les coûts de pro­duc­tion des entre­prises (Math 2013). Par ailleurs, la com­pa­rai­son de l’évolution des com­pé­ti­ti­vi­tés des dif­fé­rents pays sou­lève des dif­fi­cul­tés métho­do­lo­giques. Il est déli­cat de com­pa­rer le coût du tra­vail, les coti­sa­tions sociales employeurs, les taux d’imposition sur les socié­tés et les taux de marge d’un pays à l’autre. Si l’on retient le cas de la France et de l’Allemagne, deux pays dans les­quels la pro­tec­tion sociale obéit à une logique bis­mar­ckienne (finan­ce­ment par la coti­sa­tion), les taux de coti­sa­tion sont dif­fi­ci­le­ment com­pa­rables du fait de leur struc­ture très dif­fé­rente : les coti­sa­tions sociales sur les bas salaires sont plus faibles en France qu’en Allemagne (du fait des exo­né­ra­tions) mais elles sont aussi plus pro­gres­sives (Batard et al. 2011). Quant au taux d’imposition sur les socié­tés, il est moindre en Allemagne car il a beau­coup baissé dans les années 2000, mais la mise en place du CICE en France atté­nue les écarts (Askenazy 2012 a et b). Dans l’industrie manu­fac­tu­rière, la plus expo­sée à la concur­rence inter­na­tio­nale, le coût du tra­vail est com­pa­rable dans les deux pays, mais son évo­lu­tion est défa­vo­rable à la France depuis la crise de 2008 (Askenazy 2012 a), notam­ment en raison de la pres­sion qui s’est exer­cée sur les salaires en Allemagne. Les taux de marge des deux pays sont éga­le­ment dif­fi­ci­le­ment com­pa­rables, car ils sont faus­sés par l’optimisation fis­cale des mul­ti­na­tio­nales et par un choix dif­fé­rent des entre­pre­neurs alle­mands et fran­çais quant à leur rému­né­ra­tion en salaires ou divi­dendes. En France, le taux de marge qui s’était réta­bli depuis 1986 a certes dimi­nué depuis la crise de 2008[7], mais cette baisse s’explique par la chute de l’activité et la réten­tion de main-d’œuvre, un phé­no­mène conjonc­tu­rel habi­tuel en période de réces­sion – elle n’a été causée ni par une hausse de la fis­ca­lité ni par des aug­men­ta­tions exces­sives des salaires (Chagny et al. 2012). La part des pro­fits est reve­nue à un niveau satis­fai­sant mais ce n’est pas le cas de l’investissement[8]. Faut-il aug­men­ter la part des pro­fits sans garan­tie sur l’investissement ?

Au-delà du pro­blème de la mesure de la com­pé­ti­ti­vité-coût en com­pa­rai­son inter­na­tio­nale, il faut rap­pe­ler que celle-ci n’est qu’une dimen­sion de la com­pé­ti­ti­vité. La com­pé­ti­ti­vité alle­mande en four­nit une bonne illus­tra­tion : son rebond après la crise de 2008 ne s’explique pas tant par un faible coût du tra­vail (le coût du tra­vail est rela­ti­ve­ment élevé dans les indus­tries expor­ta­trices) que par des fac­teurs hors coût du tra­vail et même hors coût de pro­duc­tion. L’Allemagne a bien de très faibles coûts de pro­duc­tion dans les ser­vices et a su tirer parti de la réuni­fi­ca­tion en recou­rant à la sous-trai­tance dans les pays de l’Est où la main-d’œuvre est moins chère, ce qui a pu contri­buer à conte­nir le coût des consom­ma­tions inter­mé­diaires dans les indus­tries expor­ta­trices. Mais le pays a éga­le­ment misé sur la qua­lité des pro­duits et des ser­vices ainsi que sur l’innovation. Et sur­tout, son indus­trie s’est trou­vée en adé­qua­tion avec la demande mon­diale, en par­ti­cu­lier celle des pays dits émer­gents : voi­tures de luxe, machines et biens d’équipement (Duval 2013).

Qu’attendre du Pacte de res­pon­sa­bi­lité et de la sup­pres­sion des coti­sa­tions fami­liales employeurs qu’il pré­voit ? En fait, trois pro­jets dif­fé­rents sont actuel­le­ment dis­cu­tés. Selon le pre­mier, les baisses de coti­sa­tions devraient de nou­veau être ciblées sur les bas salaires. Il fau­drait ren­for­cer encore les allè­ge­ments Fillon (qui concernent les salaires en des­sous de 1,6 SMIC) et le CICE (qui concerne les salaires en des­sous de 2,5 fois le SMIC). C’est la posi­tion sou­te­nue par des éco­no­mistes fran­çais spé­cia­listes du sujet (voir « Réductions de charges : prio­rité aux bas salaires », Le Monde du 4 février 2014). Mais les bas salaires béné­fi­cient déjà lar­ge­ment d’exonérations de coti­sa­tions, pour un faible volume d’emplois créés au regard des moyens enga­gés. Les emplois ainsi favo­ri­sés sont mal rému­né­rés et pré­caires. Ce ciblage sur les bas salaires abou­tit à renon­cer à toute ambi­tion en terme de montée en gamme de l’industrie et même des ser­vices, et à sanc­tion­ner les entre­prises qui versent des salaires cor­rects ou qui cherchent à former et à faire évo­luer leurs sala­riés. Selon un deuxième projet, l’objectif doit être de ren­for­cer les marges des entre­prises indus­trielles, en espé­rant qu’elles les uti­li­se­ront pour des inves­tis­se­ments pro­duc­tifs en France, ou pour de la R&D. Mais le feront-elles, dans une situa­tion où la demande est atone ? Le risque est que l’effet dépres­sif des mesures de finan­ce­ment sur la demande des ménages ou sur la dépense publique ne soit plus fort que celui de la hausse de l’investissement. Selon le troi­sième projet, l’objectif doit être de rega­gner de la com­pé­ti­ti­vité-prix. Mais l’effet dépen­drait étroi­te­ment du gain sur nos concur­rents euro­péens et dis­pa­raî­trait si tous se lan­çaient dans la bataille de la com­pé­ti­ti­vité-prix. Dans les trois cas, cer­tains éco­no­mistes escomptent des effets de sub­sti­tu­tion de tra­vail au capi­tal (les entre­prises seraient inci­tées à uti­li­ser du tra­vail plutôt que du capi­tal), mais ces effets sont empi­ri­que­ment faibles et cer­taines entre­prises pour­raient au contraire uti­li­ser les fonds rendus dis­po­nibles pour méca­ni­ser leur pro­duc­tion et réduire l’emploi.

Autant la ques­tion des contre­par­ties ne posait pas (trop) pro­blème au moment de la mise en place des 35 heures, parce que la baisse du coût du tra­vail était la contre­par­tie de la réduc­tion du temps de tra­vail. Autant dans le cas du (mal nommé) Pacte de res­pon­sa­bi­lité, les entre­prises se trouvent déles­tées de leurs res­pon­sa­bi­li­tés dans le finan­ce­ment de la poli­tique fami­liale (et de la repro­duc­tion sociale des tra­vailleurs) sans avoir à prendre d’engagements précis en matière de créa­tion ou de sau­ve­garde d’emplois, de for­ma­tion de leurs sala­riés ou d’investissements pro­duc­tifs. Les chefs d’entreprise pour­ront tou­jours dire qu’ils ont uti­lisé les marges déga­gées à bais­ser leurs prix (contraintes par la concur­rence) ou à se désen­det­ter (sous la pres­sion de leurs banques). Ils n’auront pas de comptes à rendre sur leurs divi­dendes ou sur les salaires de leurs cadres diri­geants. Que pourra bien obser­ver le nouvel Observatoire des contre­par­ties ? L’orientation sociale-démo­crate reven­di­quée du gou­ver­ne­ment jus­ti­fie­rait pour le moins que les grandes et moyennes entre­prises soient tenues de rendre compte à leur CE de l’usage de ces fonds.

D’autres stra­té­gies sont pos­sibles

À l’échelle euro­péenne, le Pacte de res­pon­sa­bi­lité par­ti­cipe de stra­té­gies déployées par les pays de la zone euro pour assu­rer leur com­pé­ti­ti­vité-coût par la déva­lua­tion interne, dans une situa­tion où les ajus­te­ments moné­taires ne sont plus pos­sibles et où les défi­cits bud­gé­taires sont soli­de­ment cor­se­tés. Ces stra­té­gies s’avèrent irres­pon­sables, en ce qu’elles engagent les pays dans une course à la com­pé­ti­ti­vité qui fait pres­sion sur les dépenses publiques et sur les salaires. D’autres stra­té­gies sont pos­sibles, elles sup­posent de mener de véri­tables poli­tiques indus­trielles en sti­mu­lant la pro­duc­tion et l’emploi tout en pri­vi­lé­giant leur qua­lité (tran­si­tion éco­lo­gique, qua­li­fi­ca­tion des tra­vailleurs, etc.).

Pacte de res­pon­sa­bi­lité et défla­tion en Europe

Dans le contexte euro­péen du Pacte de sta­bi­lité, le Pacte de res­pon­sa­bi­lité accroît la pres­sion à la baisse de la dépense publique. La France s’est déjà enga­gée vis-à-vis de la Commission euro­péenne à réduire de 50 mil­liards son défi­cit public, donc ses dépenses publiques. Du CICE, 10 mil­liards n’étaient pas finan­cés. Le Pacte de Responsabilité y rajoute 10 mil­liards. Il faut donc au total réduire les dépenses publiques de 70 mil­liards, ajus­te­ment qui por­tera vrai­sem­bla­ble­ment en quasi-tota­lité, sur des dépenses sociales ou des dépenses publiques pro­fi­tant direc­te­ment aux ménages (santé, édu­ca­tion).

Ce n’est pas le niveau des coti­sa­tions sociales des entre­prises fran­çaises qui est res­pon­sable de la hausse du taux de chô­mage de la zone euro (7,5 % en fin 2008 ; 12 % en 2013), ni même de la France. D’ailleurs, en 2007, leur poids dans la valeur ajou­tée était en nette baisse du fait déjà des mul­tiples exo­né­ra­tions. La crise est venue de l’avidité des mar­chés finan­ciers et des action­naires, des stra­té­gies mer­can­ti­listes de cer­tains pays d’Asie et d’Europe du Nord (une crois­sance basée sur l’austérité sala­riale et sociale pour gagner en com­pé­ti­ti­vité), de la finan­cia­ri­sa­tion des pays anglo-saxons (une crois­sance basée sur les bulles finan­cières et immo­bi­lières, sur l’endettement privé). De ce point de vue, la France était quelque peu en retard. Réduire de 30 mil­liards les coti­sa­tions des entre­prises, tout en s’engageant à dimi­nuer de 70 mil­liards les dépenses publiques, nous remet dans le droit chemin euro­péen. Dommage qu’il mène à la catas­trophe… la géné­ra­li­sa­tion de cette stra­té­gie ne peut que ren­for­cer la concur­rence sala­riale et sociale en Europe, que dimi­nuer la demande (puisque les entre­prises sont peu inci­tées à inves­tir en situa­tion de stag­na­tion de la consom­ma­tion), dans une zone euro de chô­mage de masse, glo­ba­le­ment excé­den­taire.

Le Pacte de res­pon­sa­bi­lité par­ti­cipe à la pres­sion à la baisse des salaires. La France est dans une situa­tion inter­mé­diaire entre les pays du Nord qui ont réa­lisé de forts gains de com­pé­ti­ti­vité au détri­ment du pou­voir d’achat de leur popu­la­tion et les pays du Sud, qui ont connu des hausses de salaires conformes à la logique d’un rat­tra­page éco­no­mique mais incom­pa­tibles avec les contraintes impo­sées par la zone euro. En 2000, la part des salaires dans la valeur ajou­tée était de 66,8 % en Allemagne, de 66,9 % en France, de 65,5 % dans l’ensemble de la zone euro. En 2007, elle avait baissé à 61,2 % en Allemagne (-5,6 points), à 62,8 % dans la zone euro (-2,7 points), à 65,7 % en France (-1,2 point). Faut-il que les sala­riés se concur­rencent en accep­tant la réduc­tion de leur part ? En base 100 en 2000, le niveau du salaire réel en 2011 est à 97,9 en Allemagne, à 111,2 en France (soit une hausse de 1 % par an). Qui est dans l’erreur ?

Une telle stra­té­gie est absurde. Certes, elle rem­place la déva­lua­tion aujourd’hui impos­sible dans la zone euro. Mais son impact n’est pas le même, tant en termes de com­pé­ti­ti­vité que de pou­voir d’achat des ménages. Elle ne garan­tit pas de gains de com­pé­ti­ti­vité vis-à-vis des pays hors zone euro, ceux-ci dépen­dant sur­tout de l’évolution du taux de change de l’euro, et elle nuit à nos par­te­naires euro­péens qui risquent de réagir en déve­lop­pant des mesures simi­laires à notre encontre. Cette dyna­mique com­porte le risque de faire chuter la consom­ma­tion (et donc le PIB), ce qui se tra­dui­rait par une baisse des pro­fits. Au lieu de s’engager dans la course à un impro­bable « choc de com­pé­ti­ti­vité », stra­té­gie conflic­tuelle qui loin d’être gagnante-gagnante ne peut qu’enfermer dans le cercle vicieux du moins disant social, il serait pré­fé­rable de viser un « choc de crois­sance » com­biné à une poli­tique indus­trielle ambi­tieuse, ce qui sup­pose une réforme de l’organisation de la poli­tique éco­no­mique de la zone euro vers une stra­té­gie coopé­ra­tive.

Quelle poli­tique indus­trielle ?

Recourir ainsi à la déva­lua­tion interne sup­pose que la France souffre essen­tiel­le­ment d’un défi­cit de com­pé­ti­ti­vité-prix. Or, la dés­in­dus­tria­li­sa­tion a d’autres causes plus pro­fondes. Les pertes de mar­chés des entre­prises indus­trielles fran­çaises sont, comme l’ont iden­ti­fié de mul­tiples rap­ports, sou­vent impu­tables aux mau­vais choix indus­triels des déci­deurs poli­tiques et éco­no­miques et à la façon dont les entre­prises sont diri­gées (Sauviat et Serfati, 2013). On peut citer l’effort insuf­fi­sant d’innovation et la fai­blesse des dépenses de recherche et déve­lop­pe­ment (R&D), les effets délé­tères de la « finan­cia­ri­sa­tion » (pres­sion exer­cée par les mar­chés finan­ciers) qui fait monter les divi­dendes à court terme au détri­ment de stra­té­gies d’investissement et de recherche. Mais aussi, les nou­veaux inves­tis­se­ments des entre­prises orien­tés dans les pays émer­gents, le niveau de gamme insuf­fi­sant de l’industrie et la faible spé­cia­li­sa­tion dans les pro­duits de haute tech­no­lo­gie, le dua­lisme crois­sant du sys­tème pro­duc­tif oppo­sant quelques grands groupes mon­dia­li­sés aux PME indus­trielles expor­ta­trices (can­ni­ba­li­sées par les pre­miers). On assiste à l’effacement depuis trois décen­nies de la poli­tique indus­trielle impul­sée par l’État, une poli­tique de « cham­pions natio­naux » avec des spé­cia­li­sa­tions géo­gra­phiques et sec­to­rielles inadap­tées aux évo­lu­tions du marché mon­dial. À cela s’ajoutent des poli­tiques défi­cientes de for­ma­tion (les études scien­ti­fiques et l’orientation vers l’industrie sont peu valo­ri­sées). Au total, les expor­ta­tions fran­çaises s’avèrent très sen­sibles aux évo­lu­tions du taux de change de l’euro, et la France ne réus­sit ni à pro­té­ger ses indus­tries tra­di­tion­nelles, ni à se déve­lop­per suf­fi­sam­ment dans les sec­teurs inno­vants, tandis que le sec­teur finan­cier pré­fère les joies de la spé­cu­la­tion au finan­ce­ment de la pro­duc­tion et de l’innovation. Ces pro­blèmes ne peuvent être réso­lus par la déva­lua­tion interne.

Avec le Pacte de res­pon­sa­bi­lité, le gou­ver­ne­ment renonce à une poli­tique indus­trielle ambi­tieuse pour lui pré­fé­rer une stra­té­gie libé­rale : aug­men­ter le profit des entre­prises en arro­sant large, bais­ser leurs contraintes en espé­rant qu’elles vou­dront bien un jour relan­cer l’emploi, la pro­duc­tion et l’investissement en France.

Développer et orien­ter la pro­duc­tion doivent être au centre du combat pour une alter­na­tive au libé­ra­lisme, avec trois axes majeurs :

  1. Changer l’entreprise pour faire par­ti­ci­per les sala­riés. Ceci sup­pose plus de lien entre l’entreprise et ses tra­vailleurs, et pas moins. Ceci sup­pose recon­naître que le fonc­tion­ne­ment et le déve­lop­pe­ment de l’entreprise dépendent de l’effort et de la cohé­sion de l’ensemble de ses sala­riés. Il faut recons­ti­tuer le tra­vailleur col­lec­tif, ce qui impose de réduire les inéga­li­tés de sta­tuts et de reve­nus dans l’entreprise et de se donner comme objec­tif de déve­lop­per les qua­li­fi­ca­tions de chaque tra­vailleur.
  2. Impulser un sur­saut indus­triel. Il faut faire passer à une vitesse supé­rieure la stra­té­gie enga­gée par les pôles de com­pé­ti­ti­vité, les États géné­raux de l’industrie, la Banque publique d’investissement (BPI), dont les capa­ci­tés d’action doivent être élar­gies par le recours à l’épargne des ménages et les cri­tères d’intervention pré­ci­sés.
  3. Mettre la tran­si­tion éco­lo­gique au centre du déve­lop­pe­ment de chaque entre­prise : les inno­va­tions ne sont pas toutes bonnes à prendre. L’objectif ne doit plus être de déve­lop­per à tout prix le profit (et même la pro­duc­tion), mais de contri­buer à satis­faire les besoins à moindre dom­mage éco­lo­gique. Ces 30 mil­liards que repré­sen­tera fina­le­ment le Pacte de res­pon­sa­bi­lité auraient été mieux employés à aider direc­te­ment les sec­teurs indus­triels et la tran­si­tion éco­lo­gique.

Conclusion

En défi­ni­tive, l’idée que les coti­sa­tions sociales employeurs n’ont pas de raison d’être n’a pas de bases éco­no­miques solides. Les coti­sa­tions fami­liales sont un ins­tru­ment de poli­tique fami­liale, et il n’y a pas de raison d’éliminer toute contri­bu­tion des employeurs à la repro­duc­tion sociale des tra­vailleurs, car cela fra­gi­lise le finan­ce­ment de la branche famille. De ce point de vue, l’Allemagne qui n’a pas de coti­sa­tions sociales employeurs pour la famille ne peut être prise en exemple : sa poli­tique fami­liale est insuf­fi­sante et explique pour une part le faible taux de fécon­dité de ce pays. Ce que l’on doit rete­nir de l’exemple alle­mand, c’est tout d’abord que la bonne tenue de l’emploi pen­dant la crise n’est pas liée à la déré­gu­la­tion du marché du tra­vail ou à la baisse de son coût, mais au contraire à des régu­la­tions qui ont permis de favo­ri­ser la flexi­bi­lité interne (réduc­tion négo­ciée du temps de tra­vail, chô­mage par­tiel). C’est ensuite que le rebond des expor­ta­tions doit beau­coup à des fac­teurs de com­pé­ti­ti­vité hors coût, à savoir l’adéquation de son indus­trie à une demande mon­diale renou­ve­lée. La baisse du coût du tra­vail, et a for­tiori celle des coti­sa­tions sociales employeurs famille, ne peuvent tenir lieu ni de poli­tique de l’emploi, ni de poli­tique indus­trielle.

[1] Le terme est entendu ici au sens anglo-saxon de repro­duc­tion de la force de tra­vail, pour dési­gner « le renou­vel­le­ment quo­ti­dien et inter­gé­né­ra­tion­nel de la res­source humaine capable phy­si­que­ment et men­ta­le­ment de par­ti­ci­per à la pro­duc­tion » (Humphries, Rubery 1984).

[2] Ce finan­ce­ment par la col­lec­ti­vité s’est jus­ti­fié, d’un point de vue his­to­rique, par le fait que l’Etat moderne a imposé aux parents l’obligation ali­men­taire (code civil), l’interdiction de faire tra­vailler les enfants, puis la sco­la­rité obli­ga­toire jusqu’à un âge de plus en plus élevé, pri­vant par là même les familles de reve­nus et aug­men­tant le coût des enfants pour les parents.

[3] Notons que les éva­lua­tions en ques­tion tendent à addi­tion­ner l’ensemble des allè­ge­ments de coti­sa­tions, y com­pris ceux rem­pla­cés par la réforme éva­luée.

[4] En rete­nant le chiffre de 300 000 emplois créés.

[5] Notons qu’un tra­vailleur au SMIC à temps plein coûte 20 500 euros à l’entreprise.

[6] En bais­sant le coût du tra­vail en géné­ral, on rend rela­ti­ve­ment moins attrac­tifs les dis­po­si­tifs ciblés d’emploi ou de for­ma­tion. Le succès de l’apprentissage en Allemagne pro­vient en partie du fait que les ouvriers y ont de hauts salaires.

[7] La part de l’excédent brut d’exploitation (EBE) dans la valeur ajou­tée (VA) des socié­tés était de 29,6 % en 1973 avant de chuter à 23,1 % en 1982, et de se redres­ser à 30,2 % en 1987. Elle était de 30,8 % en 2006, soit un niveau satis­fai­sant.

[8] La part des pro­fits se mesure en addi­tion­nant auto­fi­nan­ce­ment, divi­dendes nets versés et inté­rêts nets versés. Alors qu’en 1973, l’investissement (FBCF) était du même ordre de gran­deur que les pro­fits, il est actuel­le­ment plus bas de 3 à 4 points de valeur ajou­tée.

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Les éco­no­mistes atter­rés, 5 mars 2014

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