Valleyfield, mémoires et résistances

Remettre à l’endroit le développement des régions

Valleyfield, un enjeu québécois

Par Mis en ligne le 10 avril 2020

Le déclin est-il irréversible ?

Depuis long­temps et sous plu­sieurs aspects, le débat sur l’avenir des régions est empreint de confu­sion un peu par­tout dans le monde, y com­pris au Québec. Il y a un dis­cours qu’on pour­rait qua­li­fier de fata­liste, selon lequel l’avenir des régions est déter­miné par la proxi­mité des grandes villes. On parle d’une ten­dance uni­ver­selle, mar­quée, entre autres, par la concen­tra­tion des acti­vi­tés à haute valeur ajou­tée dans les grandes villes, ainsi que par le déclin de vieilles régions indus­trielles et péri­phé­riques[1]. Certaines régions peuvent sur­vivre, à condi­tion qu’elles se spé­cia­lisent en deve­nant davan­tage inté­grées à l’économie « glo­bale ». Devant cela, la pers­pec­tive consiste plus ou moins à « gérer le déclin », sans égard aux régions comme telles, et encore moins, aux besoins et aspi­ra­tions des popu­la­tions et des com­mu­nau­tés direc­te­ment concer­nées. Dans notre his­toire récente, ce débat sur les régions a été relancé plu­sieurs fois. Nous vou­lons ici argu­men­ter en faveur d’une approche régio­nale aux pro­blèmes des régions, afin de faire face à d’importants défis qui se pré­sentent sou­vent comme de grandes menaces.

Un développement régional pour qui et par qui ?

Dès les années 1960 et 1970, dans le sillon de la Révolution tran­quille, l’État qué­bé­cois avait affirmé une volonté ferme de prendre en charge le déve­lop­pe­ment des régions péri­phé­riques et de pla­ni­fier un déve­lop­pe­ment plus équi­li­bré à tra­vers les régions[2], ce qui vou­lait dire concrè­te­ment de ne pas aban­don­ner des régions consi­dé­rées comme caduques et dépas­sées du point de vue d’une cer­taine ratio­na­lité éco­no­mique. Cette volonté s’est expri­mée par de grands pro­jets cen­tra­li­sés et ambi­tieux, mais qui ne tenaient pas assez compte de la réa­lité des régions. On pense notam­ment à l’expérience du Bureau d’aménagement de l’Est du Québec (BAEQ), qui visait la relance du déve­lop­pe­ment du Bas-Saint-Laurent, de la Gaspésie et des Îles de la Madeleine. Plus tard, on a assisté à des expé­riences davan­tage sou­cieuses de se connec­ter aux régions, sous l’égide de l’Office de pla­ni­fi­ca­tion du déve­lop­pe­ment du Québec (OPDQ). Le bilan de ces expé­riences a permis d’explorer de nou­velles pra­tiques, impli­quant un par­tage de res­pon­sa­bi­lité entre l’État et les acteurs des régions[3]. C’est ainsi que sont appa­rus les conseils régio­naux de déve­lop­pe­ment (CRD), créés comme relais de la Politique en matière de déve­lop­pe­ment régio­nal. Sous l’égide de ces CRD se sont déve­lop­pées des tables de concer­ta­tion regrou­pant des acteurs de la société civile et des élu-e-s locaux, et per­met­tant l’élaboration de pro­grammes conçus pour sou­te­nir des acti­vi­tés régio­nales. Dans ce cadre, les élu-e-s devaient se pro­je­ter à une échelle régio­nale, plutôt que stric­te­ment locale, et sur des ques­tions débor­dant le champ d’action tra­di­tion­nel des muni­ci­pa­li­tés. Ils devaient éga­le­ment s’intégrer à une gou­ver­nance hybride en concer­ta­tion avec des repré­sen­tants et repré­sen­tantes de la société civile.

La municipalisation du développement

À partir des années 2000, des réformes admi­nis­tra­tives ont trans­formé les CRD en confé­rences régio­nales des élus (CRÉ)[4]. Tel que l’indique le nou­veau nom de ces ins­ti­tu­tions, le palier régio­nal était désor­mais confié aux élu-e-s locaux. En réa­lité, le modèle hybride de gou­ver­nance sur lequel repo­sait une partie de l’originalité du déve­lop­pe­ment régio­nal était aban­donné au profit des élu-e-s muni­ci­paux. Plus tard, sous le gou­ver­ne­ment libé­ral de Philippe Couillard, à partir de 2014, cette muni­ci­pa­li­sa­tion du déve­lop­pe­ment a été encore plus accen­tuée avec l’abolition, pure­ment et sim­ple­ment, des CRÉ et du palier régio­nal de gou­ver­nance[5]. Parallèlement, le gou­ver­ne­ment impo­sait des com­pres­sions bud­gé­taires de 300 mil­lions de dol­lars au monde muni­ci­pal. À la suite de cette réforme, les res­pon­sa­bi­li­tés de déve­lop­pe­ment ainsi qu’une partie des moyens ont été trans­fé­rées au palier des muni­ci­pa­li­tés régio­nales de comtés (MRC) pous­sant ainsi d’un cran de plus l’emprise muni­ci­pale sur le déve­lop­pe­ment régio­nal[6]. D’apparence admi­nis­tra­tive, cette réforme s’est retrou­vée en fait à chan­ger la donne. En dépla­çant la dyna­mique vers des acteurs muni­ci­paux, on s’est retrouvé de facto dans un cer­tain état de dés­équi­libre, vu les moyens asy­mé­triques (recettes fis­cales et autres reve­nus) dont dis­posent les grandes muni­ci­pa­li­tés et les MRC situées dans les zones métro­po­li­taines. Pour les MRC des régions plus péri­phé­riques, la dis­pa­ri­tion des ins­ti­tu­tions régio­nales a repré­senté une perte impor­tante. Cela explique sans doute que les réformes de Couillard ont sus­cité plus de remous dans ces régions péri­phé­riques.

L’importance d’une approche régionale

Selon dif­fé­rentes recherches[7], le déve­lop­pe­ment d’institutions à l’échelle régio­nale peut consti­tuer un moyen d’accroître la capa­cité d’action. Ces ins­ti­tu­tions peuvent décou­ler des poli­tiques des États ou du moins s’inscrire dans une logique de par­te­na­riat avec l’État, comme ce fut le cas pour les anciens CRD et CRÉ. Elles peuvent éga­le­ment, et c’est sou­vent le cas, pro­ve­nir de l’initiative des acteurs du ter­ri­toire. Selon Markey[8], un nou­veau régio­na­lisme émerge « comme une réponse réac­tive et proac­tive à la restruc­tu­ra­tion éco­no­mique et poli­tique. De façon réac­tive, les régions rurales mettent en place des approches de col­la­bo­ra­tion qui aident à atté­nuer la perte d’intervention des gou­ver­ne­ments supé­rieurs et indus­triels ». Selon cette hypo­thèse, les ins­ti­tu­tions régio­nales qué­bé­coises, tels les CRD et les CRÉ consti­tuaient des lieux à partir des­quels les acteurs des ter­ri­toires pou­vaient faire face aux défis de la mon­dia­li­sa­tion. Aujourd’hui donc se pose le défi de recons­truire des ins­ti­tu­tions régio­nales, ce qui pour­rait impli­quer la défi­ni­tion de nou­veaux modèles de gou­ver­nance, incluant non seule­ment les élu-e-s, mais aussi les orga­nismes de la société civile impli­qués dans l’élaboration de modèles de déve­lop­pe­ment urbain, et ce, au-delà de « consul­ta­tions » pério­diques où on demande poli­ment l’opinion de ces orga­nismes, sans leur donner de réel pou­voir sur le pro­ces­sus déci­sion­nel. Cela sug­gère un défi sup­plé­men­taire qui est celui d’aller à contre-cou­rant de l’évolution récente du modèle régio­nal qué­bé­cois afin d’intégrer signi­fi­ca­ti­ve­ment diverses caté­go­ries d’acteurs, pas seule­ment ceux qui dis­posent du pou­voir formel de déci­der, dans la construc­tion de nou­veaux forums de concer­ta­tion régio­nale.

Les défis

L’approche volon­ta­riste des années 1960 au Québec a tenté d’infléchir un tant soit peu la ten­dance à la cen­tra­li­sa­tion du déve­lop­pe­ment sur cer­tains ter­ri­toires et à la mar­gi­na­li­sa­tion d’autres. Ce volon­ta­risme a pro­gres­si­ve­ment fait place à une approche par­te­na­riale où les élu-e-s locaux et les repré­sen­tants et repré­sen­tantes de la société civile ont pu par­ti­ci­per à une gou­ver­nance hybride des régions. Sous l’égide du gou­ver­ne­ment libé­ral cepen­dant, on est revenu à une approche cen­trée sur les élu-e-s et les ins­ti­tu­tions muni­ci­pales alors que de nom­breuses recherches ont démon­tré l’importance de sortir du cadre strict de l’échelle muni­ci­pale pour inclure des par­ti­ci­pants et par­ti­ci­pantes d’autres sec­teurs. Aujourd’hui, le défi pour les acteurs des régions qué­bé­coises est donc de réin­ven­ter des ins­ti­tu­tions capables de recoudre des liens por­teurs avec la société civile pour ainsi se redon­ner une capa­cité d’action face aux ten­dances tou­jours mena­çantes d’une éco­no­mie mon­dia­li­sée qui pola­rise les popu­la­tions, les com­mu­nau­tés et les ter­ri­toires[9].

La région de l’Outaouais, grande per­dante des choix poli­tiques de Québec

Le déve­lop­pe­ment des régions est actuel­le­ment han­di­capé par des struc­tures impo­sées par le gou­ver­ne­ment qué­bé­cois, ce qui ne permet pas à cer­taines régions d’articuler des pro­po­si­tions adé­quates pour lutter contre leur mar­gi­na­li­sa­tion et contre une ten­dance à les lais­ser der­rière, pour diverses consi­dé­ra­tions poli­tiques et éco­no­mique. Les consé­quences de cette situa­tion ne sont pas seule­ment admi­nis­tra­tives ou théo­riques, comme le démontre une étude de l’IRIS[10] de 2018 sur la région de l’Outaouais dont voici des extraits.

Beaucoup de monde, peu de ressources

– La région de l’Outaouais couvre une super­fi­cie de 30 471 km2 et se divise en cinq muni­ci­pa­li­tés régio­nales de comté (MRC) : Papineau, Gatineau, Les-Collines-de-l’Outaouais, La-Vallée-de-la-Gatineau et Pontiac. Sa popu­la­tion a connu une aug­men­ta­tion de plus de 20 % en 15 ans.

– L’Outaouais est la région où le PIB par habi­tant est le plus faible au Québec, après celle de Lanaudière. Le revenu dis­po­nible par habi­tant y était de 25 610 dol­lars, soit près de 1250 dol­lars sous la moyenne qué­bé­coise.

– On remarque que pour l’ensemble des dépenses de pro­grammes en 2015-2016, l’Outaouais reçoit moins de finan­ce­ment que des régions com­pa­rables, soit 75,4 % en Outaouais en regard de la moyenne qué­bé­coise. De plus, alors que l’Outaouais repré­sente 4,7 % de la popu­la­tion du Québec, les dépenses par pro­gramme pour 2015-2016 dans cette région repré­sen­taient 3,5 % de l’ensemble total des dépenses du gou­ver­ne­ment qué­bé­cois pour les pro­grammes en santé et les orga­nismes com­mu­nau­taires.

Des services publics néfastes

– Les sys­tèmes de santé et ser­vices sociaux et d’éducation pro­fes­sion­nelle et post­se­con­daire connaissent un sous-finan­ce­ment par rap­port aux régions admi­nis­tra­tives sem­blables. Cela se réper­cute prin­ci­pa­le­ment par une dété­rio­ra­tion des actifs du sys­tème de santé et ser­vices sociaux en Outaouais, un manque d’accessibilité aux ser­vices de pre­mière ligne et une pénu­rie d’infirmières et de méde­cins spé­cia­listes.

– L’offre de pro­grammes d’éducation pro­fes­sion­nelle et post­se­con­daire est plus limi­tée en Outaouais que dans les régions com­pa­rables. Pour avoir des effec­tifs étu­diants simi­laires aux régions admi­nis­tra­tives com­pa­rables et pour sou­te­nir la crois­sance de la popu­la­tion, l’offre de pro­grammes pro­fes­sion­nels et post­se­con­daires devrait per­mettre l’insertion de 12 000 étu­diantes et étu­diants sup­plé­men­taires. Cela implique des dépenses publiques esti­mées à 141 mil­lions de dol­lars annuel­le­ment.

Guy Chiasson est pro­fes­seur à l’Université du Québec en Outaouais et au Centre de recherche sur le déve­lop­pe­ment ter­ri­to­rial.


  1. Mario Polèse, « Les nou­velles dyna­miques régio­nales de l’économie qué­bé­coise : cinq ten­dances », Recherches socio­gra­phiques, vol. 50, n° 1, 2009, p. 12 .
  2. Benoît Lévesque, « Le modèle qué­bé­cois et le déve­lop­pe­ment régio­nal et local : vers le néo­li­bé­ra­lisme et la fin du modèle qué­bé­cois ? », Les Cahiers du CRISEs, Collection Études théo­riques n° ET0405, 2004, <https://​crises​.uqam​.ca/​w​p​-​c​o​n​t​e​n​t​/​u​p​l​o​a​d​s​/​2​0​1​8​/​1​0​/​E​T​0​4​0​5.pdf>.
  3. Juan Luis Klein, « De l’État-providence à l’État accom­pa­gna­teur dans la ges­tion du social : le cas du déve­lop­pe­ment régio­nal au Québec ». Lien social et Politiques–RIAC, n° 33, 1995, p. 133-141.
  4. Jean-François Simard et Yvon Leclerc, « Les Centres locaux de déve­lop­pe­ment 1998-2008. Une gou­ver­nance en muta­tion : entre par­ti­ci­pa­tion citoyenne et impu­ta­bi­lité muni­ci­pale », Revue cana­dienne des sciences régio­nales, vol. 31, no 3, 2008, p. 615-636.
  5. Marie-Josée Fortin et Marie-Joëlle Brassard, « Un pay­sage ins­ti­tu­tion­nel en recom­po­si­tion : au-delà des struc­tures, quelles pers­pec­tives pour la gou­ver­nance ter­ri­to­riale ? », Organisations et ter­ri­toires, vol. 24, no 3, 2015, p. 43-52.
  6. Guy Chiasson, Yann Fournis et Anne Mévellec, « Fermer la paren­thèse régio­nale : retour au muni­ci­pal ! », Économie et Solidarité, vol. 44, n° 1-2, 2014, p. 64-83.
  7. Ash Amin, « An ins­ti­tu­tio­na­list pers­pec­tive on regio­nal eco­no­mic deve­lop­ment », International Journal of Urban and Regional Research, vol. 23, n 2, 1999, p. 365-378.
  8. Sean Markey, Sarah-Patricia Breen, Kelly Vodden et Jan Daniels, « Evidence of place : beco­ming a region in rural Canada », International Journal of Urban and Regional Research, vol. 39, 2015, p. 876 (ma tra­duc­tion).
  9. Lors de la der­nière cam­pagne élec­to­rale (2018), le Parti qué­bé­cois (PQ) et Québec soli­daire ont affirmé la néces­sité de remettre en place des orga­nismes de déve­lop­pe­ment régio­nal consis­tants et bien finan­cés, et ce, dans le but de redon­ner plus de pou­voir aux régions. Le chef du PQ de l’époque, Jean-François Lisée, a déclaré : « Les sommes de déve­lop­pe­ment régio­nal, on va vous les donner et on va couper les cor­dons. Vous n’aurez plus de tutelle de Québec » (Radio-Canada, 2 sep­tembre 2018). Québec soli­daire pour sa part s’est engagé à « remettre sur pied de nou­velles struc­tures locales, les conseils régio­naux de déve­lop­pe­ment, ayant pour mis­sion de redy­na­mi­ser le tissu socioé­co­no­mique de la région en pre­nant en compte le contexte régio­nal. Des membres des conseils muni­ci­paux, des citoyennes et citoyens ainsi que des acteurs de la société civile sié­ge­ront au sein de ces orga­nismes » (Québec soli­daire, Développement éco­no­mique régio­nal. Pour donner des moyens et de l’autonomie aux régions, 25 sep­tembre 2018).
  10. Bertrand Shepperd « Effets du retard de finan­ce­ment public sur les sys­tèmes de santé et d’éducation post­se­con­daire en Outaouais », Institut de recherche et d’informations socio-éco­no­miques (IRIS), août 2018, < https://​cdn​.iris​-recherche​.qc​.ca/​u​p​l​o​a​d​s​/​p​u​b​l​i​c​a​t​i​o​n​/​f​i​l​e​/​O​u​t​a​o​u​a​i​s​_​w​e​b.pdf>.

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