Luttes contre l’exploitation des gaz de schistes au Québec

Quand un enjeu environnemental brasse les cartes du jeu politique

Par , Mis en ligne le 07 décembre 2011

La thé­ma­tique de l’exploitation des gaz de schistes a surgi assez bru­ta­le­ment dans la vie poli­tique qué­bé­coise, par le biais média­tique, à l’été 2010. Depuis, les ten­ta­tives d’exploration des sous-sols en vue du repé­rage de cette res­source natu­relle, de même que son exploi­ta­tion à des fins com­mer­ciales sont deve­nues de véri­tables enjeux poli­tiques.

Le gaz de schiste est un gaz empri­sonné dans des for­ma­tions rocheuses denses appe­lées « schistes » (shales). Au Québec, on retrouve ce gaz dans la for­ma­tion de l’Utica qui date de 450 mil­lions d’années et qui est pré­sente tout le long de la vallée du Saint-Laurent, entre Québec et Montréal. Un forage à envi­ron 2 000 mètres de pro­fon­deur est requis pour avoir accès à ce gaz. En raison de la den­sité de la roche, elle doit être frac­tu­rée afin de libé­rer son contenu en gaz. Deux tech­no­lo­gies sont alors uti­li­sées : le forage hori­zon­tal et la frac­tu­ra­tion hydrau­lique. La for­ma­tion de l’Utica, en éva­lua­tion, pour­rait conte­nir plu­sieurs bil­lions de pieds cubes de gaz natu­rel, de quoi com­bler les besoins en gaz du Québec pen­dant plu­sieurs décen­nies. L’envergure poten­tielle de ce nou­veau marché éner­gé­tique repré­sente une aubaine pour les com­pa­gnies gazières et pétro­lières qui y voient une occa­sion d’affaires fruc­tueuses. Le gou­ver­ne­ment du Québec y voit éga­le­ment une source de reve­nus, par le biais des rede­vances, et un vec­teur du déve­lop­pe­ment éco­no­mique régio­nal dans les régions du Québec situées aux abords du fleuve Saint-Laurent.

Toutefois, les oppo­sants à l’exploration et l’exploitation de ce gaz sont nom­breux au Québec : acteurs col­lec­tifs agis­sant dans le domaine de l’environnement ou spé­cia­le­ment créés à l’occasion de ce conflit, maires, comi­tés de citoyens, scien­ti­fiques. Pour cer­tains, ce sont les tech­niques d’exploitation uti­li­sées qui sont la cible des reven­di­ca­tions. Elles sont notam­ment cri­ti­quées pour leurs consé­quences dom­ma­geables pour l’environnement et la santé des popu­la­tions. Certaines muni­ci­pa­li­tés sont éga­le­ment contre la venue des entre­prises pétro­lières et gazières par crainte de l’expropriation de pro­prié­tés situées stra­té­gi­que­ment. Pour d’autres, les nui­sances atta­chées au déve­lop­pe­ment de cette nou­velle indus­trie menace leur milieu de vie, rap­pe­lant la pré­sence des argu­ments du type « pas dans ma cour [1] » . Dans tous les cas, les mobi­li­sa­tions contre le gaz de schiste au Québec, s’inscrivent dans une his­toire des luttes dans le champ de l’environnement (pour une grande partie de com­pé­tences pro­vin­ciales, mais pas exclu­si­ve­ment), qui ont connu un regain de popu­la­rité depuis les années 2000. Mentionnons éga­le­ment que les ques­tions reliées à la pro­duc­tion éner­gé­tique sont au cœur de la construc­tion du Québec comme société natio­nale, avec notam­ment les débats et conflits autour de l’énergie hydrau­lique et l’indépendance éner­gé­tique.

Par plu­sieurs aspects, les mobi­li­sa­tions et les contextes des mobi­li­sa­tions contre le gaz de schiste au Québec se com­parent à la situa­tion fran­çaise. Ainsi, les mou­ve­ments de résis­tance dans les deux socié­tés font face à des gou­ver­ne­ments pro-schiste et géné­ra­le­ment plutôt favo­rables dans leur action publique à l’industrie. C’est d’ailleurs alors que les acti­vi­tés d’exploration avaient été enta­mées et cer­tains permis déli­vrés, selon des pro­ces­sus rela­ti­ve­ment peu trans­pa­rents, à l’industrie que les mobi­li­sa­tions ont surgi dans les deux socié­tés. Cependant, plu­sieurs élé­ments les dis­tinguent for­te­ment. Notamment, les dyna­miques poli­tiques qui sous-tendent la construc­tion de cet enjeu [2] et le débat public révèlent un fonc­tion­ne­ment dif­fé­rent des méca­nismes de repré­sen­ta­tion poli­tique et de construc­tion des inté­rêts dans le champ de l’environnement. Alors qu’en France les partis poli­tiques se sont rapi­de­ment appro­prié l’enjeu gaz de schiste, fai­sant de l’arène par­le­men­taire un des prin­ci­paux lieux de ges­tion du conflit, au Québec c’est une ins­tance de par­ti­ci­pa­tion publique qui a joué le rôle prin­ci­pal de média­tion des inté­rêts. D’autre part, dans le cas fran­çais, des mobi­li­sa­tions mas­sives et incluant tous les acteurs poli­tiques ou presque (cer­tains dépu­tés de la majo­rité gou­ver­ne­men­tale se sont aussi oppo­sés au projet, même s’ils n’ont pas pris part aux mani­fes­ta­tions) ont abouti, très rapi­de­ment, à un revi­re­ment du gou­ver­ne­ment fran­çais qui a pro­posé l’adoption d’une loi impo­sant une inter­dic­tion de l’exploration et de l’exploitation des gaz de schiste qui repo­se­raient sur la tech­nique d’extraction par frac­tu­ra­tion. Au Québec, deux années de mobi­li­sa­tion sou­te­nue n’ont pas réglé la ques­tion, même si le gou­ver­ne­ment a accepté d’ouvrir un débat public et de se plier à un pro­ces­sus d’évaluation des impacts envi­ron­ne­men­taux avant de pour­suivre le déve­lop­pe­ment de l’industrie. Il faut dire que la contes­ta­tion sur les gaz de schiste a ouvert une dis­cus­sion plus large sur les enjeux envi­ron­ne­men­taux et l’exploitation des res­sources natu­relles.

Dans cet article, nous reve­nons sur le cas du Québec [3] . Pour com­prendre sa tra­jec­toire spé­ci­fique, nous déve­lop­pons un argu­ment en deux temps. Nous ver­rons, pre­miè­re­ment, que la force actuelle des oppo­sants au gaz de schiste est le résul­tat d’une double arti­cu­la­tion : arti­cu­la­tion pro­gres­sive des dis­cours entre des acteurs locaux et des coa­li­tions natio­nales par le biais d’un tra­vail constant d’éducation popu­laire et arti­cu­la­tion du conflit sur le gaz de schiste à d’autres luttes envi­ron­ne­men­tales. Deuxièmement, malgré un contexte poli­tique dif­fi­cile pour les oppo­sants, et des partis poli­tiques peu actifs sur le ter­rain du conflit, l’enjeu « gaz de schiste » a été relayé dans la sphère ins­ti­tu­tion­nelle par le biais du Bureau d’audiences publiques sur l’environnement, poli­ti­sant la ques­tion par le biais du débat public. En 2011, rien n’est encore joué au Québec, malgré deux années de mobi­li­sa­tions, mais toutes les options demeurent ouvertes.

La construction de l’enjeu et de la revendication d’un moratoire

La ques­tion des gaz de schistes a lit­té­ra­le­ment fait irrup­tion dans le débat public. Si en France, on ne parle pas réel­le­ment du sujet avant 2010 [4] , au Québec, le débat appa­raît une année plus tôt (2010) et se pour­suit [5] . Comme en France, le gaz de schiste repré­sente un enjeu éco­no­mique de taille : cer­tains évoquent des réserves récu­pé­rables de 10 000 à 25 000 mil­liards de pieds cubes soit de 283 à 708 mil­liards de mètres cubes [6] . Le gaz de schiste se retrouve prin­ci­pa­le­ment sur la rive sud du Saint-Laurent, entre Montréal et Lévis, soit la partie la plus den­sé­ment peu­plée du Québec. Il y aurait un poten­tiel de 20 000 puits de gaz de schiste [7]] au total. Au moment où les mobi­li­sa­tions attei­gnaient leur pre­mier pic, soit au prin­temps 2011, on dénom­brait 31 puits creu­sés dont 18 qui avaient déjà été frac­tu­rés. L’industrie du gaz de schiste avait dépensé 200 mil­lions de dol­lars pour divers tra­vaux. Elle envi­sa­geait de mettre en action de 150 à 600 puits par année à comp­ter de 2015 [8] .

Les mobi­li­sa­tions au Québec ont connu deux grandes phases. Dans un pre­mier temps, les luttes déve­lop­pées à l’échelle locale s’articulent avec les réseaux natio­naux. De ces échanges résultent le déve­lop­pe­ment d’un argu­men­taire qui concerne l’ensemble du Québec et de ses habi­tants. Les acteurs locaux, direc­te­ment aux prises avec la ques­tion de l’exploration, vont joindre leurs voies aux groupes et réseaux natio­naux qui luttent pour la pré­ser­va­tion de la qua­lité de l’environnement. On note, dans un deuxième temps, un élar­gis­se­ment de la contes­ta­tion à d’autres enjeux envi­ron­ne­men­taux qui se tra­duit par la construc­tion de méga-coa­li­tions d’acteurs et la conver­gence des argu­men­taires. Ainsi, les débats au Québec n’ont pas uni­que­ment concerné les méthodes d’extraction du gaz de schistes, mais éga­le­ment la pro­priété du sous-sol, le niveau des rede­vances et la nature du déve­lop­pe­ment futur du pays.

Articulation des luttes locales et natio­nales

Dès 2008, avec le prix du gaz oscil­lant entre 6$ et 8$ le mil­lier de pieds cubes, les com­pa­gnies gazières pré­sentes au Québec com­mencent à envi­sa­ger l’essai de la frac­tu­ra­tion hydrau­lique et des forages hori­zon­taux dans le shale d’Utica. Le géant Forest Oil s’associe aux com­pa­gnies Junex et Gastem pour un essai à Bécancour. En avril 2008, Forest Oil annonce qu’il y a bien un gise­ment gazier dans le shale d’Utica. Il y aurait assez de gaz pour com­bler toute la demande locale annuelle, et même plus. Une fré­né­sie bour­sière s’empare des titres de Gastem, Junex et Questerre. Le prix du gaz atteint un autre pic de plus de 13$ le mil­lier de pieds cubes. Il vaut aujourd’hui moins de 4$ [9] . Ainsi en 2010, les droits d’exploitation de cette res­source ont déjà été accor­dés à une tren­taine de com­pa­gnie, pour la plu­part étran­gère, via des permis [10] alors que le gou­ver­ne­ment du Québec ne pos­sé­dait aucune étude d’impacts ou d’analyses sérieuses indé­pen­dantes quant à la per­ti­nence du déve­lop­pe­ment d’une filière de gaz de schiste.

Progressivement, les acteurs sociaux oppo­sés au gaz de schiste vont déve­lop­per une posi­tion com­mune autour de la reven­di­ca­tion d’un mora­toire. D’abord iso­lées et non liées, ces demandes issues d’acteurs locaux et natio­naux vont conver­ger et culmi­ner au prin­temps et à l’été 2011. En sep­tembre 2009, l’Association qué­bé­coise de lutte contre la pol­lu­tion atmo­sphé­rique (AQLPA) demande, pour la pre­mière fois, un mora­toire sur l’exploration et l’exploitation du gaz de schiste. Au cou­rant de l’hiver 2010, plu­sieurs muni­ci­pa­li­tés exigent un mora­toire à leur tour. Au prin­temps, un groupe de citoyens se mobi­lise à Saint-Marc-sur-Richelieu, après l’annonce d’un forage gazier. Plusieurs autres groupes se for­me­ront ailleurs dans la région. La ministre Nathalie Normandeau, ministre des Ressources natu­relles et de la Faune, refuse pour sa part tout mora­toire. « Les entre­prises ont des déci­sions d’affaires à prendre, dit-elle. C’est un rendez-vous que le Québec ne peut pas man­quer [11] » .

C’est en juin 2010 que les pre­miers grands dos­siers sur le gaz de schiste sont publiés dans les quo­ti­diens natio­naux (La Presse et Le Devoir), accé­lé­rant le pro­ces­sus de conver­gence entre les acteurs sociaux, dans un contexte où le pro­ces­sus d’exploration est déjà bien entamé. Des coa­li­tions de groupes se forment, mais aussi des comi­tés de citoyens des muni­ci­pa­li­tés et régions concer­nées. Les dan­gers pour les nappes phréa­tiques, la qua­lité de l’air, la pol­lu­tion sonore, le camion­nage sont au cœur des pré­oc­cu­pa­tions. Chez les citoyens s’ajoute la peur de l’expropriation et de la dimi­nu­tion du prix des ter­rains et des pro­prié­tés à proxi­mité des lieux d’exploration.

Le mora­toire devient une option pour un nombre crois­sant d’acteurs. Un des pre­miers signes de cet élar­gis­se­ment appa­raît avec le lan­ce­ment d’une péti­tion pour la demande d’un mora­toire sur les gaz de schiste. Pour être consi­dé­rée à l’Assemblée natio­nale, la péti­tion, dépo­sée fin 2010, devait atteindre 100 000 signa­taires au 5 jan­vier 2011. En date du 17 décembre 2010, elle en comp­tait plus de 112 000. C’est aussi en 2011 qu’un autre regrou­pe­ment d’importance émerge pour deman­der un mora­toire sur l’exploration et l’exploitation des gaz de schiste. Ce regrou­pe­ment, hété­ro­gène, inclut des groupes envi­ron­ne­men­taux natio­naux (Eau secours !, Nature Québec, Greenpeace, Équiterre, etc.), plu­sieurs muni­ci­pa­li­tés et regrou­pe­ment de muni­ci­pa­li­tés, des conseils régio­naux et leur regrou­pe­ment, l’Union Paysanne, l’Union des consom­ma­teurs, des comi­tés citoyens, et des partis poli­tiques (Québec Solidaire, le Parti qué­bé­cois, le Parti Vert du Canada) [12] . Également plu­sieurs per­son­na­li­tés publiques et artis­tiques prennent posi­tion face aux gaz de schiste en appuyant la demande d’un mora­toire. Les objec­tifs de moyen-terme des acteurs ne sont pas tous iden­tiques : cer­tains militent pour attendre que des tech­no­lo­gies plus « douces » soient mises au point alors que d’autres refusent que le Québec s’engage dans la pro­duc­tion d’énergie fos­sile, pré­fé­rant mettre de l’avant l’exploitation des éner­gies renou­ve­lables. Cependant tous s’entendent sur la demande de mora­toire.

En 2011, le regrou­pe­ment a été très actif, menant des cam­pagnes de sen­si­bi­li­sa­tion à tra­vers le Québec, mul­ti­pliant les inter­ven­tions média­tiques, les ren­contres avec les comi­tés de citoyens et les groupes régio­naux. Un tra­vail énorme de sen­si­bi­li­sa­tion, conscien­ti­sa­tion et édu­ca­tion popu­laire s’est accom­pli, sui­vant en cela la tra­di­tion d’intervention du Québec dans le milieu asso­cia­tif [13] .

Cette année d’actions a culminé le 18 juin 2011 ou des mil­liers de per­sonnes (entre 10 000 et 15 000 selon les acteurs, de 2 000 à 5 000 selon les médias) ont mani­festé à Montréal afin de dénon­cer la com­pli­cité du gou­ver­ne­ment Charest avec les indus­tries des éner­gies fos­siles et récla­mer un mora­toire com­plet sur l’exploration et l’exploitation de ces éner­gies, gaz de schiste en tête. La plu­part des groupes éco­lo­gistes étaient pré­sents, cer­tains partis poli­tiques, des syn­di­cats, des groupes citoyens oppo­sés aux tra­vaux de frac­tu­ra­tion. Ce grand ras­sem­ble­ment, nommé pour l’occasion « Un vrai mora­toire, on va l’avoir ! », réclame un mora­toire de 20 ans sur les gaz de schiste et les autres éner­gies dites « sales ». Parallèlement, une marche de plu­sieurs semaines entre Rimouski et Montréal a été lancée par un réseau citoyen (Marche mora­toire d’une géné­ra­tion), qui s’est clôt le 18 juin à Montréal.

Parallèlement à cette cris­tal­li­sa­tion des reven­di­ca­tions autour du mora­toire, la lutte contre les gaz de schiste est pro­gres­si­ve­ment liée à celle contre l’exploitation des res­sources natu­relles, élar­gis­sant d’autant les acteurs mobi­li­sés et mobi­li­sables.

Articulations des luttes en envi­ron­ne­ment

À partir de 2010, les mobi­li­sa­tions contre l’exploitation du gaz de schistes prennent de l’ampleur et font le pont entre la lutte contre les gaz de schistes et d’autres luttes envi­ron­ne­men­tales. Par exemple, quatre-vingt-un groupes pro­ve­nant des quatre coins du Québec se réunissent à Trois-Rivières (jan­vier) pour jeter les bases d’un plan d’action coor­donné contre les poli­tiques gou­ver­ne­men­tales qui ont mobi­lisé en 2010 les citoyens dans plu­sieurs régions et sur plu­sieurs dos­siers. Cette vaste coa­li­tion regroupe des éco­lo­gistes, des comi­tés de citoyens, des scien­ti­fiques, des artistes, des repré­sen­tants syn­di­caux (deux cen­trales syn­di­cales, soit la Confédération des syn­di­cats natio­naux du Québec, une des deux plus grandes cen­trales syn­di­cales, et la Centrale des syn­di­cats du Québec, une cen­trale des syn­di­cats ensei­gnants, ainsi que le Syndicat cana­dien de la fonc­tion publique [SCFP-FTQ]), de même que plu­sieurs scien­ti­fiques et même quelques élus inquiets des poli­tiques gou­ver­ne­men­tales qui font passer les inté­rêts col­lec­tifs des régions der­rière les inté­rêts miniers et indus­triels. On retrou­vait ainsi à cette ren­contre, à côté de groupes éco­lo­gistes comme Nature Québec et l’AQLPA, des groupes plutôt axés sur les poli­tiques éner­gé­tiques, comme le mou­ve­ment Maîtres chez nous au 21e siècle (MCN-21), le Comité inter­ré­gio­nal sur les gaz de schiste de la vallée du Saint-Laurent, ainsi que des citoyens qui se battent contre les pro­jets de mines d’uranium sur la Côte-Nord, ceux des Iles de la Madeleine qui s’opposent à l’exploitation du pétrole dans le sec­teur Old Harry du golfe et ceux qui s’opposent à la relance du nucléaire par la res­tau­ra­tion de la cen­trale de Gentilly-2 [14] .

Un objec­tif commun ras­semble la plu­part de ces groupes : la lutte contre la légis­la­tion garan­tis­sant la pré­séance en faveur du sec­teur minier dans tout projet de déve­lop­pe­ment. L’exploration et l’exploitation des gaz de schiste sont, en effet, enca­drées par la Loi sur les mines. Cette loi déclare que les pro­prié­taires de ter­rains ont le contrôle du sol, mais pas du sous-sol de leur ter­rain. Les permis d’exploration donnent aux com­pa­gnies le droit de pos­ses­sion du sous-sol. Par consé­quent, une entre­prise qui pos­sède un tel permis pour­rait creu­ser des puits sur un ter­rain appar­te­nant à un citoyen, contre sa volonté. En effet, selon l’article 235 de la Loi sur les mines, les com­pa­gnies minières peuvent « […] acqué­rir, à l’amiable ou par expro­pria­tion, tout bien néces­saire à l’accès au ter­rain ou à l’exécution des tra­vaux d’exploration ou d’exploitation ». Même les muni­ci­pa­li­tés qui s’opposent à l’exploitation ne peuvent empê­cher une com­pa­gnie de s’installer. En effet le projet de loi n°79 de la pre­mière ses­sion de la 39e légis­la­ture – Loi modi­fiant la Loi sur les mines, VII vient pri­va­ti­ser l’industrie minière : « Partant du prin­cipe de la pro­priété publique des res­sources natu­relles du sous-sol, la légis­la­tion qué­bé­coise a créé un régime d’exception sur trois aspects : pre­miè­re­ment, en accor­dant à l’État qué­bé­cois le pri­vi­lège d’explorer et exploi­ter ces res­sources malgré les droits des pro­prié­taires du dessus du ter­rain ; deuxiè­me­ment, en sous­trayant ces droits miniers aux pou­voirs de zonage et d’urbanisme des muni­ci­pa­li­tés et Municipalités régio­nales de comté (des enti­tés admi­nis­tra­tives regrou­pant les villes et les muni­ci­pa­li­tés d’un ter­ri­toire) et troi­siè­me­ment, en sous­trayant éga­le­ment ces droits miniers à de nom­breuses règles gou­ver­ne­men­tales de super­vi­sion envi­ron­ne­men­tale. L’État qué­bé­cois, en matière minière s’est ainsi placé au-dessus de lois et règle­ments régis­sant le droit de pro­priété, l’aménagement et l’urbanisme et la super­vi­sion envi­ron­ne­men­tale » [15] . Ainsi, actuel­le­ment, le gou­ver­ne­ment n’exige pas de garan­tie des com­pa­gnies d’exploitation en cas d’imprévus, de fuites, de dom­mages envi­ron­ne­men­taux, de décon­ta­mi­na­tion, de ges­tion des eaux usées, etc. La vallée du St-Laurent est cou­verte de nom­breux cours d’eau (sans comp­ter les nappes sou­ter­raines), les risques sont grands et pour­raient avoir des impacts désas­treux, notam­ment sur les terres culti­vables et la qua­lité de l’eau et ce, même loin des puits. Suite aux cri­tiques faites au projet de loi 79, le gou­ver­ne­ment du Québec, dirigé par Jean Charest (chef du Parti libé­ral du Québec) a fait une nou­velle pro­po­si­tion légis­la­tive au prin­temps 2011. Le projet de loi 14 [16] recon­duit cette même dis­po­si­tion contro­ver­sée en don­nant tou­te­fois un droit de regard aux muni­ci­pa­li­tés. Cette orien­ta­tion risque éga­le­ment de se retrou­ver dans la future loi sur les hydro­car­bures, pro­mise par le gou­ver­ne­ment. Cette loi régira l’exploitation des gaz de schiste et du pétrole dans le golfe du Saint-Laurent.

Autrement dit, l’enjeu « gaz de schiste » est direc­te­ment lié à la ques­tion de l’exploitation des res­sources natu­relles en géné­ral et à la légis­la­tion concer­nant cette exploi­ta­tion. L’élargissement à ces autres enjeux a permis la construc­tion de méga-coa­li­tions du côté des acteurs sociaux et la par­ti­ci­pa­tion de nom­breux acteurs et experts aux mobi­li­sa­tions. Mentionnons notam­ment le rôle de la Coalition pour que le Québec ait meilleure mine, née au prin­temps 2008, qui a connu un élar­gis­se­ment impor­tant de l’éventail de ses membres. Composée de quinze membres, elle lie des groupes inter­ve­nant dans dif­fé­rent sec­teurs envi­ron­ne­men­taux (fores­tier, uranium/​nucléaire, parcs et airs pro­té­gés) ; des groupes envi­ron­ne­men­taux qui ont des implan­ta­tions régio­nales ; des orga­ni­sa­tions syn­di­cales régio­nales ; des orga­ni­sa­tions actives dans le domaine de l’environnement à l’échelle cana­dienne (comme Écojustice ou Mines Alerte Canada) ; un ins­ti­tut de recherche ; des coa­li­tions qué­bé­coises comme Nature Québec ou le Réseau qué­bé­cois des groupes éco­lo­gistes. Cette coa­li­tion a joué un rôle de pre­mier plan dans le tra­vail d’élargissement des enjeux liés à l’exploration et l’exploitation des gaz de schiste en les met­tant direc­te­ment en rela­tion avec les enjeux liés à l’exploitation des mines de dia­mants, d’or, et d’autres res­sources natu­relles.

En sep­tembre 2010, la ques­tion du gaz de schiste est de noto­riété publique, elle fait régu­liè­re­ment la une des médias et consti­tue un élé­ment incon­tour­nable de l’agenda gou­ver­ne­men­tal et du débat public. Néanmoins, à côté des acteurs sociaux, c’est une ins­tance de par­ti­ci­pa­tion publique qui a assuré le pas­sage de l’enjeu dans la sphère ins­ti­tu­tion­nelle. À la dif­fé­rence de la France, le débat poli­tique ne se fera pas tant dans l’arène par­le­men­taire ou légis­la­tive – où le parti de l’opposition offi­ciel, le Parti qué­bé­cois, peine à faire valoir sa posi­tion vis-à-vis cet enjeu – que dans des espaces de par­ti­ci­pa­tion publique.

La participation publique et la médiation des intérêts

Les fortes inquié­tudes sus­ci­tées par l’exploitation des gaz de schistes au cou­rant de l’été 2010 et les demandes répé­tées pour l’adoption d’un mora­toire ont amené le gou­ver­ne­ment à faire une conces­sion : à la fin du mois d’août, le ministre du Développement durable, de l’Environnement et des Parcs (MDDEP), Pierre Arcand, demande au Bureau d’audiences publiques sur l’environnement (BAPE) de lui faire des recom­man­da­tions sur le cadre de déve­lop­pe­ment de la filière du gaz de schiste. Le BAPE est un peu l’ancêtre de la Commission natio­nale du débat publique (CNDP) en France : créé en 1978, c’est un orga­nisme indé­pen­dant qui a comme mandat de faire l’examen de l’impact envi­ron­ne­men­tal de pro­jets de déve­lop­pe­ment selon une pro­cé­dure d’enquête publique qui pré­voit la par­ti­ci­pa­tion des citoyens. Contrairement à la CNDP qui a plus de liberté dans l’organisation de chacun des débats publics, le BAPE doit suivre une pro­cé­dure pré­cise. Après avoir rendu publiques les études per­ti­nentes, le BAPE orga­nise deux séries de séances publiques : une pre­mière dont l’objectif est de donner de l’information en per­met­tant échanges et ques­tions entre les citoyens et le pro­mo­teur du projet, une deuxième où les citoyens sont invi­tés à pré­sen­ter ora­le­ment leur avis sur le projet, le plus sou­vent pré­cédé par la remise de mémoires avant le début des audiences. Un délai d’au moins vingt-et-un jours est prévu entre les deux types de séance pour per­mettre aux citoyens de for­mu­ler leur opi­nion sur la base de l’information dis­po­nible. Une équipe de com­mis­saires du BAPE dirige l’ensemble du pro­ces­sus et remettent à la fin du pro­ces­sus un rap­port volu­mi­neux conte­nant en conclu­sion une série de recom­man­da­tions que le gou­ver­ne­ment est libre ou non d’adopter.

Le BAPE a tenu ses audiences sur le gaz de schiste en octobre et novembre 2010. Au total, 85 per­sonnes-res­sources issues des milieux gou­ver­ne­men­taux, uni­ver­si­taires et privés ont par­ti­cipé à l’exercice d’enquête et de consul­ta­tion, 199 mémoires ont été dépo­sés, dont 123 lors des séances publiques en plus de huit pres­ta­tions orales. Les mémoires dépo­sés pro­viennent d’une large palette d’acteurs : simples citoyens, experts scien­ti­fiques, repré­sen­tants de l’industrie, muni­ci­pa­li­tés, groupes éco­lo­gistes et comi­tés de citoyens, entre autres.

Même si la tenue d’audiences par le BAPE ne signi­fie pas la fin des débats sur le déve­lop­pe­ment de la filière du gaz de schiste, cet évé­ne­ment repré­sente une double vic­toire du point de vue de la mobi­li­sa­tion popu­laire. Premièrement, la tenue même du débat public est un gain impor­tant. Il faut savoir que l’examen public résulte le plus sou­vent d’une sai­sine quasi-auto­ma­tique prévue par la loi en fonc­tion de la nature du projet sous étude. Dans le cas du gaz de schiste, comme il n’y avait pas de projet précis mais un débat géné­ral, le gou­ver­ne­ment n’était pas obligé d’avoir recours au BAPE. Toutefois, la nature tech­nique des enjeux et les doutes quant à l’impartialité du gou­ver­ne­ment face aux pro­mo­teurs du gaz de schiste, ont forcé la main au gou­ver­ne­ment qui a ainsi trouvé dans la for­mule du BAPE les élé­ments néces­saires pour res­tau­rer la légi­ti­mité de son action.

La deuxième vic­toire réside dans la prin­ci­pale recom­man­da­tion du BAPE qui lors de la remise de son rap­port en février 2011 a pro­posé la tenue d’une éva­lua­tion envi­ron­ne­men­tale stra­té­gique (ÉES). De plus, le rap­port sug­gère que « […] tant que l’évaluation serait en cours, la frac­tu­ra­tion hydrau­lique ne serait auto­ri­sée que pour les tra­vaux requis par l’évaluation. Les tra­vaux d’exploration pour­raient conti­nuer, mais sans l’utilisation de la frac­tu­ra­tion hydrau­lique » [17] . Le BAPE jus­ti­fie cette recom­man­da­tion en sou­li­gnant l’absence d’informations fiables et suf­fi­santes pour conclure que l’exploitation des gaz de schiste est béné­fique d’un point de vue social, envi­ron­ne­men­tal et éco­no­mique. Plusieurs voient dans cette recom­man­da­tion une forme de mora­toire cachée. Il s’agit en tout cas d’une sortie très hono­rable du BAPE dont la capa­cité à créer un espace impar­tial de dis­cus­sion avait été contes­tée dès le début du pro­ces­sus. La nature du mandat confié fai­sait en effet craindre le pire aux oppo­sants : il por­tait non pas sur l’opportunité ou non de déve­lop­per la filière du gaz de schiste mais il deman­dait de façon inusi­tée au BAPE de « […] pro­po­ser un cadre de déve­lop­pe­ment pour favo­ri­ser une coha­bi­ta­tion har­mo­nieuse et de pro­po­ser des orien­ta­tions pour un enca­dre­ment légal assu­rant un déve­lop­pe­ment sécu­ri­taire de l’industrie du gaz de shale » [18] , lais­sant ainsi entendre que la filière serait de toute façon exploi­tée. Par ailleurs, le gou­ver­ne­ment n’a pas soumis au début du pro­ces­sus une étude d’impact sérieuse, comme c’est habi­tuel­le­ment la pra­tique. Le MDDEP et le Ministère des Ressources natu­relles et de la Faune ont bien publié cer­tains docu­ments mais ils ne répon­daient pas aux normes d’une étude d’impact. Dans un tel contexte, plu­sieurs se deman­daient com­ment le BAPE pour­rait faire un examen public rigou­reux et cré­dible sans ce docu­ment fon­da­men­tal et en ayant seule­ment un délai de quatre mois pour for­mu­ler des recom­man­da­tions. Au final, seule­ment les recom­man­da­tions du BAPE sur la tenue d’une EES confirment la néces­sité d’accumuler plus de don­nées et d’information, un argu­ment sou­vent invo­qué par les oppo­sants au gaz de schiste. De plus, elles per­mettent à l’organisme de redo­rer son blason, dis­cré­dité depuis le début des années 2000 suite à des cri­tiques d’ordre métho­do­lo­gique et éthique sur l’accessibilité des audiences publiques et de l’information sur les pro­jets étu­diées, la com­plai­sance des com­mis­saires du BAPE dans la for­mu­la­tion de leurs recom­man­da­tions et l’à-propos de la tenue de cer­taines audiences publiques alors que le gou­ver­ne­ment avait déjà pris une déci­sion.

Le gou­ver­ne­ment a adhéré à l’idée de tenir une EES. Il n’y a donc pas de véri­table mora­toire sur l’exploration gazière, mais aucune frac­tu­ra­tion ne sera auto­ri­sée si elle ne vise pas à appro­fon­dir les connais­sances scien­ti­fiques [19]] . Notons tou­te­fois que plu­sieurs ont cri­ti­qué cette posi­tion, jugée inef­fi­cace (sous cou­vert de recherche scien­ti­fique, des forages d’exploration mul­tiples pour­raient avoir lieu), ou inutile compte tenu des don­nées déjà exis­tantes, en par­ti­cu­lier aux États-Unis (rap­port de l’Environnemental Protection Agency) et peu res­pec­tueuse de la démarche scien­ti­fique. Par ailleurs, la suite des évé­ne­ments, en ce qui concerne le pro­ces­sus d’évaluation scien­ti­fique, demeure incer­taine. Au Québec, l’ESS n’est pas une pra­tique enca­drée par la loi, comme dans d’autres pays [20] : le gou­ver­ne­ment peut donc défi­nir la métho­do­lo­gie de l’ESS comme il l’entend. Par exemple, il n’est pas obligé de recou­rir au ser­vice du BAPE [21] . Le gou­ver­ne­ment a d’ailleurs déjà l’habitude d’appliquer ses propres stan­dards d’ESS, comme dans l’évaluation menée pré­sen­te­ment sur un thème très proche des gaz de schistes, celui sur la mise en valeur des hydro­car­bures en milieu marin. Or, pour les spé­cia­listes de telles pro­cé­dures, le prin­cipe de pré­cau­tion qui pré­vaut autour des exa­mens publics exige une métho­do­lo­gie rigou­reuse. Une ESS est géné­ra­le­ment un pro­ces­sus ouvert, dont une des étapes fon­da­men­tales est de sou­mettre au public le devis com­pre­nant les cri­tères d’évaluation. Une fois l’évaluation réa­li­sée et l’information dif­fu­sée, une deuxième période d’audiences publiques est prévue. C’est d’ailleurs ce que recom­mande le rap­port du BAPE sur les gaz de schiste. Bref, le MDDEP n’a pas fait connaître les moda­li­tés de l’ESS ni les res­sources qu’ils comptent enga­ger. Le gou­ver­ne­ment a pour l’instant res­pecté la pre­mière recom­man­da­tion du BAPE qui est de nommer un comité formé de repré­sen­tants de divers sec­teurs chargé de pré­pa­rer le devis de l’ESS et de super­vi­ser sa réa­li­sa­tion. Des débats ont d’ailleurs eu lieu au moment de la nomi­na­tion du comité sur la par­tia­lité des membres et le dés­équi­libre des sec­teurs repré­sen­tés, notam­ment le peu de place fait aux repré­sen­tants des groupes envi­ron­ne­men­taux.

On peut aussi se deman­der si la recom­man­da­tion d’un ESS n’équivaut pas un retour à la case de départ. Le BAPE en arrive en effet au même constat déjà sou­li­gné par les oppo­sants dès l’été 2010, c’est-à-dire l’absence d’informations fiables qui per­met­traient d’envisager avec séré­nité le déve­lop­pe­ment de la filière. Toutefois, il ne faut pas sous-esti­mer l’impact qu’a eu la pro­cé­dure du BAPE sur le débat. L’influence d’un tel orga­nisme réside dans la visi­bi­lité qu’il donne à l’enjeu débattu et dans l’information qu’il fait cir­cu­ler. Suite aux séances publiques où les citoyens et les groupes ont fait part de leur avis, l’enjeu de la lutte contre les gaz de schiste a pris une forme rela­ti­ve­ment « mature » : c’est un enjeu global, qui concerne autant la qua­lité de l’environnement, sa pré­ser­va­tion, qu’un ques­tion­ne­ment sur l’utilité d’investir de l’argent public dans le déve­lop­pe­ment des éner­gies fos­siles, per­çues comme peu por­teuses (et plutôt néfastes) pour l’avenir. Les son­dages démontrent d’ailleurs que la contes­ta­tion ne se retrouve pas seule­ment du côté des groupes mobi­li­sés : juste avant la remise du rap­port du BAPE en février 2011, 55 % des Québécois se disent défa­vo­rables à l’exploitation du gaz de schiste (son­dage Senergis-Le Devoir) [22] alors qu’un mois plus tard, 81 % jugent cette acti­vité peu sécu­ri­taire (42 %) ou pas sécu­ri­taire du tout (39 %) (son­dage CROP-La Presse) [23] . Le débat public a aussi donnée une raison sup­plé­men­taire pour les oppo­sants de remettre en ques­tion la Loi sur les mines et deman­der une mise à jour radi­cale de ses dis­po­si­tions. D’ailleurs, au même moment où le BAPE débu­tait ses audiences, un espace de dia­logue inti­tulé « Les rendez-vous de l’énergie » a été lancé par le Regroupement natio­nal des Conseils régio­naux de l’environnement, qui réunit les acteurs envi­ron­ne­men­taux dans des coa­li­tions régio­nales. Bref, le débat public tenu par le BAPE cor­res­pond à une période de conver­gence d’un ensemble d’enjeux liés à l’énergie et à l’environnement.

Au final, la tenue des audiences du BAPE a révélé le besoin d’espace de dia­logue, besoin qui a été ampli­fié suite à des séances publiques d’information orga­ni­sées par l’Association pétro­lière et gazière du Québec en sep­tembre 2010 (avant les débuts des tra­vaux du BAPE) et qui ont été jugées comme un échec autant par les médias que par l’Association elle-même. Les séances de forme plutôt tra­di­tion­nelle ont consa­cré en effet la rup­ture de confiance du public envers les pro­mo­teurs du gaz de schiste. C’est d’ailleurs dans l’idée de recons­truire cette confiance mais aussi de donner une place aux points de vue modé­rés [24] que l’industrie a lancé au cou­rant de l’été 2011 un forum de dis­cus­sion sur Internet [25] .

Conclusion

Comme on le voit, et à la dif­fé­rence du cas fran­çais, l’investissement des partis poli­tiques dans le pro­ces­sus de construc­tion de l’enjeu « gaz de schiste » est resté rela­ti­ve­ment modeste. Même si les mobi­li­sa­tions contre l’exploration et l’exploitation des gaz de schiste ont trouvé un cer­tain relais dans le jeu par­le­men­taire, ce sont sur­tout les méca­nismes de la par­ti­ci­pa­tion publique qui ont permis, in fine, la poli­ti­sa­tion du débat. Plusieurs élé­ments expliquent cette situa­tion.

Conjoncturellement, le prin­ci­pal parti d’opposition à l’Assemblée natio­nale, le Parti qué­bé­cois (PQ), tra­verse pro­ba­ble­ment l’une des pires crises internes depuis sa fon­da­tion à la fin des années 1960. Au cours du prin­temps 2011, plu­sieurs dépu­tés – cen­traux pour le parti – ont démis­sionné en cas­cade, remet­tant en ques­tion le lea­der­ship de la chef, Pauline Marois. La force de frappe du PQ dans le jeu poli­tique s’en trouve d’autant dimi­nuée. D’autre part, depuis le milieu des années 1990, le PQ a pro­gres­si­ve­ment perdu la faveur des acteurs sociaux, tra­di­tion­nel­le­ment ses alliés [26] . Ainsi, les acteurs du mou­ve­ment contre les gaz de schiste mettent en doute la sin­cé­rité du parti. Pour beau­coup d’acteurs sociaux, le fait que le PQ ait sou­tenu la mobi­li­sa­tion du 18 juin 2011 et ait fait sienne la reven­di­ca­tion d’un mora­toire relève davan­tage d’une manœuvre de récu­pé­ra­tion poli­tique dans un contexte où le parti est for­te­ment fra­gi­lisé. Pour ces acteurs, le PQ a tra­di­tion­nel­le­ment été bien­veillant vis-à-vis l’industrie minière. Ils rap­pellent qu’au pou­voir dans les années 1990, il a offert une série de cré­dits d’impôt et d’incitatifs à l’industrie des éner­gies fos­siles afin de dyna­mi­ser l’exploration du pétrole et du gaz. Ils sou­lignent éga­le­ment que c’est un gou­ver­ne­ment péquiste qui a sabordé la Société qué­bé­coise d’initiative pétro­lière (SOQUIP), un orga­nisme para­gou­ver­ne­men­tal qui avait le mandat d’explorer et d’exploiter le pétrole et le gaz au profit de la col­lec­ti­vité. Finalement, le fait que ce soit un ancien pre­mier ministre péquiste, Lucien Bouchard, qui soit aujourd’hui le porte-parole de l’industrie des éner­gies fos­siles, consti­tue un autre élé­ment ren­for­çant la sus­pi­cion des groupes [27].

Au Québec, le jeu poli­tique par­ti­san, tra­di­tion­nel­le­ment orga­nisé entre un parti de gou­ver­ne­ment et un parti d’opposition, se trouve donc enrayé quant un des deux joueurs prin­ci­paux n’est plus en posi­tion de jouer son rôle de relais des acteurs sociaux. Il est néan­moins néces­saire de nuan­cer cette conclu­sion. En effet, la nais­sance d’un nou­veau parti poli­tique en 2008, Québec soli­daire (QS), tend à recréer, en partie, la média­tion qui exis­tait aupa­ra­vant entre le PQ et les acteurs col­lec­tifs pro­gres­sistes. Québec soli­daire compte envi­ron 5 000 membres et à faire élire un député sur l’île de Montréal aux der­nières élec­tions pro­vin­ciales de 2009. Proche des milieux mili­tants et très sen­sible à la cause envi­ron­ne­men­tale, QS est très impli­qué dans les mobi­li­sa­tions contre le gaz de schiste et le tra­vail d’information et de sen­si­bi­li­sa­tion de la popu­la­tion. Présent au sein de plu­sieurs coa­li­tions, il a mul­ti­plié les actions média­tiques, par­ti­ci­per mas­si­ve­ment aux mobi­li­sa­tions et accom­plit un tra­vail colos­sal de recherche sur les enjeux liés au gaz de schiste au regard des faibles res­sources dont il dis­pose. Mais malgré toutes ces éner­gies mili­tantes et le mor­dant de son unique député en chambre, QS a plus de poids dans l’arène des conflits sociaux que dans l’arène par­le­men­taire.

Au final, ce sont bien les mobi­li­sa­tions sociales sou­te­nues et larges ainsi que l’intervention du BAPE qui ont porté le conflit autour des gaz de schiste dans le jeu poli­tique. Mais comme nous le sou­li­gnions en intro­duc­tion, le dos­sier n’est pas clôt, au contraire, toutes les options demeurent ouvertes. En France, la situa­tion appa­raît par com­pa­rai­son dia­mé­tra­le­ment oppo­sée : l’intervention très rapide du gou­ver­ne­ment, pour répondre aux mobi­li­sa­tions des acteurs sociaux et de tous les acteurs poli­tiques par­ti­sans, par la pro­po­si­tion et le vote d’une loi inter­di­sant tout forme d’exploration ou d’exploitation uti­li­sant la tech­nique de la frac­tu­ra­tion, semble plutôt avoir fermé le débat public. Mais l’histoire, bien sûr, demeure entre les mains des acteurs…

Publié par Mouvements, le 6 décembre 2011. http://​www​.mou​ve​ments​.info/​L​u​t​t​e​s​-​c​o​n​t​r​e​-​l​-​e​x​p​l​o​i​t​a​t​i​o​n​-​d​e​s​.html

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