Pourquoi nous devons sauver le protocole de Kyoto

Par Mis en ligne le 09 décembre 2009

Le texte sur lequel tra­vaille la pré­si­dence danoise de la confé­rence de Copenhague, publié ce 8 décembre par le Guardian, ne laisse guère de doutes : les pays indus­tria­li­sés sou­haitent aban­don­ner le pro­to­cole de Kyoto. Un pro­to­cole lar­ge­ment impar­fait – mais bien meilleur que l’accord qui le rem­pla­ce­rait.

L’intrigue

Certains pays déve­lop­pés our­dissent la mort du pro­to­cole de Kyoto. Le décor est en place.

La dés­in­for­ma­tion cir­cule parmi les médias et le public : le pro­to­cole de Kyoto expire en 2012. Selon l’histoire qu’on nous raconte, la confé­rence des Nations Unies sur le chan­ge­ment cli­ma­tique qui se tient en ce moment à Copenhague doit per­mettre de se mettre d’accord ou de jeter les bases d’un nou­veau traité pour rem­pla­cer le pro­to­cole de Kyoto, le soi-disant accord « post-Kyoto ».

La vérité

Rien n’est plus éloi­gné de la vérité. Comme l’a dit un négo­cia­teur confirmé : « le pro­to­cole de Kyoto n’est pas un yaourt, il n’y a pas de date d’expiration. » Seule la pre­mière période d’engagement pour les par­ties visées à l’Annexe I (les pays déve­lop­pés) sur leurs réduc­tions de gaz à effet de serre, qui a débuté en 2008, prend fin en 2012. Tous les autres élé­ments du pro­to­cole de Kyoto res­tent en vigueur. C’est la struc­ture même du pro­to­cole de Kyoto. La deuxième période d’engagement pour les par­ties visées à l’Annexe I, et les sui­vantes, doivent être négo­ciées de façon conti­nue.

La vérité ne doit pas sur­prendre. Depuis trois ans déjà (depuis 2006), la com­mu­nauté inter­na­tio­nale mène des négo­cia­tions sur la pro­chaine période d’engagement pour les par­ties visées à l’Annexe I du pro­to­cole de Kyoto au sein d’un groupe de tra­vail connu, très jus­te­ment, comme le Groupe de tra­vail ad hoc sur de nou­veaux enga­ge­ments pour les par­ties visées à l’Annexe I au titre du pro­to­cole de Kyoto (Ad hoc Working Group on Further Commitments for Annex I Parties under the Kyoto Protocol : AWG-KP). Le calen­drier de ces négo­cia­tions se ter­mine en 2009, pour que la seconde période d’engagement puisse entrer en vigueur en 2013, et qu’il n’y ait ainsi pas de déca­lage entre les deux périodes d’engagement. Ces négo­cia­tions n’ont pas pour objec­tif de mettre fin au pro­to­cole de Kyoto, mais de le mettre en œuvre.

À Bali (en décembre 2007), la com­mu­nauté inter­na­tio­nale a mis en place en paral­lèle une seconde voie de négo­cia­tions au sein du « Plan d’action de Bali » : le Groupe de tra­vail ad hoc sur des mesures de coopé­ra­tion à long terme (Ad hoc Working Group on Long-term Cooperative Action : AWG-LCA). Ce groupe de tra­vail a pour objec­tif de favo­ri­ser la mise en œuvre de la conven­tion-cadre des Nations Unies sur le chan­ge­ment cli­ma­tique (accord dans le cadre duquel le pro­to­cole de Kyoto déter­mine pré­ci­sé­ment les condi­tions de la réduc­tion des émis­sions des par­ties visées à l’Annexe I.) Le tra­vail du AWG-LCA doit se conclure en 2009, et l’action concer­tée sera pour « main­te­nant, jusqu’à et après 2012 »

Deux voies, deux résul­tats

L’AWG-KP est la voie des négo­cia­tions au titre du pro­to­cole de Kyoto et l’AWG-LCA est la voie des négo­cia­tions au titre de la Convention-cadre. Il y a deux résul­tats atten­dus à Copenhague, et ils sont juri­di­que­ment dis­tincts et de nature dif­fé­rente.

Le résul­tat attendu sur le plan juri­dique pour l’AWG-KP est clair. Il s’agit de l’amendement du pro­to­cole de Kyoto, comme le pré­voit très clai­re­ment le mandat qui est donné dans son article 3.9, concer­nant la réduc­tion du volume d’émissions par les par­ties visées à l’Annexe I pour leur pro­chaine période d’engagement. Douze pro­po­si­tions pour amen­der le pro­to­cole de Kyoto ont été sou­mises aux par­ties. Elles seront dis­cu­tées à Copenhague, où un amen­de­ment devrait être adopté à la réunion des Parties du pro­to­cole de Kyoto.

Les résul­tats juri­diques de l’AWG-LCA sont moins cer­tains. C’est en train d’être débattu. Le plan d’action de Bali spé­ci­fie juste qu’un « accord final » devrait être trouvé et qu’une déci­sion sera adop­tée à Copenhague. L’éventail des options est large depuis une simple déci­sion de la Conférence des par­ties (COP) ou un ensemble de déci­sions de la COP dans le cadre de la Convention, jusqu’à un nou­veau traité inter­na­tio­nal ou un pro­to­cole dans le cadre de la Convention. (Remarque : le terme « accord rati­fiable » sou­vent uti­lisé par le secré­ta­riat de la Convention-cadre des Nations Unies sur les chan­ge­ments cli­ma­tiques (UNFCCC en anglais, CCNUCC) implique un nou­veau traité inter­na­tio­nal.)

L’idée

Certains pays déve­lop­pés veulent qu’il n’y ait qu’un seul accord à Copenhague, en fusion­nant les deux voies de négo­cia­tions et leurs résul­tats. Et cela signi­fie­rait la fin du pro­to­cole de Kyoto après 2012.

Cette posi­tion est défen­due par des pays déve­lop­pés, comme le Japon et l’Australie. Les Etats-Unis ont de toute façon dit qu’ils ne rejoin­draient pas les par­ties du pro­to­cole de Kyoto.

Les conclu­sions ren­dues par le Conseil de l’Union Européenne sur sa posi­tion pour Copenhague men­tionnent « un seul ins­tru­ment juri­di­que­ment contrai­gnant » et mettent l’accent sur le besoin d’un « accord juri­di­que­ment contrai­gnant pour la période com­men­çant le 1er jan­vier 2013, qui s’appuie sur le pro­to­cole de Kyoto et en intègre l’ensemble des élé­ments essen­tiels et qui est le résul­tat attendu à Copenhague en décembre 2009. » Concrètement, l’UE en appelle à la mort du pro­to­cole de Kyoto dès la fin de la pre­mière période d’engagement.

Le pour­quoi

Initialement, il semble que la prin­ci­pale moti­va­tion des pays déve­lop­pés qui ont opté pour cette posi­tion ait été de forcer « les plus grandes puis­sances économiques/​les plus gros émet­teurs » ou les « pays en déve­lop­pe­ment les plus avan­cés » – c’est-à-dire la Chine, l’Inde, le Brésil, l’Afrique du Sud, etc. – à prendre, eux aussi, des enga­ge­ments inter­na­tio­na­le­ment contrai­gnants pour réduire leurs émis­sions de gaz à effet de serre, en gom­mant la dis­tinc­tion entre les pays visés à l’Annexe I et les autres, et en éle­vant les enga­ge­ments de cer­tains pays en déve­lop­pe­ment au niveau (en tout cas, vers ce niveau) de ceux pris par les pays déve­lop­pés. (Le pro­to­cole de Kyoto ne fixe des objec­tifs quan­ti­fiés que pour les pays visés à l’ l’Annexe I ; cette caté­go­rie de pays est éta­blie dans la Convention.)

Toutefois, il semble aujourd’hui que la moti­va­tion de cer­tains pays déve­lop­pés peuvent aussi être de rabais­ser le niveau de leurs enga­ge­ments ou d’éviter de prendre tous ensemble des enga­ge­ments juri­di­que­ment contrai­gnants sur la réduc­tion des émis­sions.

Cela reflète bien la posi­tion des États-Unis, qui ont récem­ment répété qu’ils ne pren­draient des enga­ge­ments ou ne met­traient en place des actions visant la réduc­tion des émis­sions, qu’unilatéralement et dans le cadre de leur poli­tique interne. Ainsi, ils signi­fient qu’ils ne se lie­ront qu’à eux-mêmes par une loi natio­nale de réduc­tion des émis­sions, et ne s’engageront pas au niveau inter­na­tio­nal à un sys­tème mul­ti­la­té­ral de réduc­tion des émis­sions (comme le font pour­tant tous les autres pays). Cela veut aussi dire que les Etats-Unis déci­de­ront eux-mêmes de leur l’objectif natio­nal, sans le sou­mettre aux négo­cia­tions de la com­mu­nauté inter­na­tio­nale.

Le retrait des E-U du pro­to­cole de Kyoto est notoire ; ils res­tent cepen­dant néan­moins partie pre­nante à la Convention. Et le plan d’action de Bali, que les Etats-Unis ont accepté, pré­voit de faire des efforts com­pa­rables à ceux prévus pour les pays visés à l’Annexe I du pro­to­cole de Kyoto. (Les détails sont actuel­le­ment négo­ciés au sein de l’AWG-LCA.) Il s’agit là d’une conces­sion que la com­mu­nauté inter­na­tio­nale a déjà accor­dée aux Etats-Unis. Ils devraient pour­tant rejoindre le reste du monde en deve­nant partie du pro­to­cole de Kyoto, ne serait-ce que parce que, his­to­ri­que­ment, ils sont le plus gros émet­teur de gaz à effet de serre et qu’ils conti­nuent d’être parmi les pays plus pol­luants en termes abso­lus et par habi­tant.

Il se peut que la posi­tion éta­su­nienne ait sus­cité un nivel­le­ment vers le bas. Plutôt que de pous­ser les États-Unis à se joindre au reste des pays visés à l’Annexe I, par le biais de la dis­po­si­tion de l’alinéa 1b (i) du plan d’action de Bali sur la « com­pa­ra­bi­lité des efforts », le trai­te­ment spé­cial des États-Unis sera peut être res­pon­sable de la « grande éva­sion » du pro­to­cole de Kyoto des autres pays déve­lop­pés.

Les impli­ca­tions

Tout ceci a de sérieuses impli­ca­tions. Le pro­to­cole de Kyoto est la seule loi inter­na­tio­nale juri­di­que­ment contrai­gnante qui pré­voie des objec­tifs quan­ti­fiés à res­pec­ter pour les par­ties visées à l’Annexe I, afin qu’elles réduisent leurs émis­sions de gaz à effet de serre. Il existe un objec­tif agrégé que toutes les par­ties de l’Annexe I doivent atteindre col­lec­ti­ve­ment au terme d’une période d’engagement donnée, et un objec­tif indi­vi­duel pour chaque pays (ou commun, dans le cas de la Communauté Européenne).

Ces objec­tifs spé­ci­fiques doivent être atteints dans un délai déter­miné, et il existe des mesures inter­na­tio­nales de contrôle (inter­na­tio­nal com­pliance mea­sures) si les par­ties ne res­pectent pas leurs objec­tifs selon le calen­drier.

Le pro­to­cole de Kyoto pos­sède de nom­breux défauts, mais la pers­pec­tive de perdre le seul traité inter­na­tio­nal qui exige des quan­ti­tés spé­ci­fiques de réduc­tion des émis­sions par les par­ties visées à l’Annexe I, avec un calen­drier contrai­gnant et des mesures de contrôle, est très dan­ge­reuse, sur­tout qu’il n’y a encore aucune alter­na­tive plus satis­fai­sante sur la table, et que les chances semblent de plus en plus minces d’y par­ve­nir.

Échouer à trou­ver un accord sur les périodes d’engagement ulté­rieures serait une vio­la­tion du droit inter­na­tio­nal. En vertu du pro­to­cole de Kyoto, les par­ties sont clai­re­ment liées pour éta­blir une deuxième période d’engagement, et d’autres ulté­rieures, pour les par­ties visées à l’Annexe I. 
L’article 3.9 sti­pule que :

“Des enga­ge­ments concer­nant les périodes sui­vantes des par­ties visées à l’Annexe 1 doivent être pris en amen­de­ments de l’Annexe B du pro­to­cole, qui devra être adopté confor­mé­ment aux dis­po­si­tions de l’article 21, para­graphe 7 « (nous sou­li­gnons).

Ces obli­ga­tions découlent de trai­tés exis­tants. Ne pas se confor­mer à ces dis­po­si­tions en ne conve­nant pas d’une deuxième période d’engagement serait une vio­la­tion par toutes les par­ties du pro­to­cole de Kyoto – et pas seule­ment par les par­ties visées à l’Annexe I – de leurs obli­ga­tions juri­di­que­ment contrai­gnantes.

Dans le cadre du nouvel accord unique que cer­tains pays déve­lop­pés pro­posent, la nature des enga­ge­ments pour­rait être dif­fé­rente : des objec­tifs contrai­gnants à l’échelle natio­nale, par oppo­si­tion aux objec­tifs contrai­gnants à l’échelle inter­na­tio­nale. Il s’agirait d’un déclas­se­ment sévère des dis­ci­plines inter­na­tio­nales, qui ramè­ne­rait le régime inter­na­tio­nal sur le chan­ge­ment cli­ma­tique très en arrière.

En outre, le nou­veau régime pro­posé semble être confi­guré pour se ver­rouiller à de très faibles niveaux d’ambition. D’un côté, les par­ties visées à l’Annexe I pro­meuvent dans le cadre de l’AWG-KP ce qu’elles appellent des enga­ge­ments « bottom-up » qui s’additionneraient à des objec­tifs agré­gés très en des­sous de ce que la science, et l’équité, exige. Les pays en déve­lop­pe­ment, eux, insistent sur l’importance d’approches scien­ti­fiques et fon­dées sur des prin­cipes pour déter­mi­ner le niveau de réduc­tion des émis­sions glo­bales requis. Ce chiffre global devrait alors être réparti entre les dif­fé­rentes par­ties visées à l’Annexe I. Un sys­tème d’objectifs natio­naux pour­rait signi­fier que les pays ne font que ce qu’ils sont poli­ti­que­ment prêts à faire, au lieu de ce que la science et l’équité exigent, et ce ne serait même pas juri­di­que­ment contrai­gnant au niveau inter­na­tio­nal.

Si le pro­to­cole de Kyoto est aban­donné et un nouvel accord unique négo­cié, cela signi­fie que le nou­veau traité inter­na­tio­nal sur le chan­ge­ment cli­ma­tique risque de prendre plu­sieurs années avant d’entrer en vigueur /​ou de ne jamais entrer en vigueur si un nombre insuf­fi­sant de pays le rati­fie. Les négo­cia­tions seront alors plus com­plexes et contro­ver­sées, elles pour­raient éga­le­ment prendre beau­coup plus de temps. C’est quelque chose que la pla­nète et les pauvres ne peuvent pas se per­mettre.

Le sys­tème de confor­mité inter­na­tio­nal du pro­to­cole de Kyoto est éga­le­ment confronté à un avenir incer­tain. Même s’il peut tou­jours être amé­lioré, le risque est aujourd’hui qu’il n’y en ait plus du tout.

Le pro­ces­sus

Juridiquement, il est dif­fi­cile de mettre fin au pro­to­cole de Kyoto parce que toutes les par­ties doivent pour cela s’entendre par consen­sus. Quelles sont donc les autres options dis­po­nibles pour ceux qui com­plotent la dis­pa­ri­tion pré­ma­tu­rée du pro­to­cole de Kyoto ?

Sur le plan pro­cé­du­ral, les pays déve­lop­pés tentent de fusion­ner les deux groupes de tra­vail. Ils poussent donc à ce que cela soit fait par étapes, en deman­dant un ren­for­ce­ment de la coopé­ra­tion, de la coor­di­na­tion et de la col­la­bo­ra­tion, pour plus de cohé­rence et d’exhaustivité. Plutôt que d’avancer dans le sens de l’AWG-KP, ils semblent vou­loir qu’il y ait un décro­chage, tout en accé­lé­rant les déli­bé­ra­tions au titre de l’AWG-LCA. Dans le même temps, ils trans­fèrent sys­té­ma­ti­que­ment les ques­tions qui sont d’intérêt pour eux du pro­to­cole de Kyoto et de l’AWG-KP dans l’AWG-LCA.

Pour les pays déve­lop­pés, il existe un cer­tain nombre de scé­na­rii pos­sibles (qui ne sont pas mutuel­le­ment exclu­sifs). L’un est la dilu­tion for­melle de la voie de négo­cia­tions de l’AWG-KP dans celle de l’AWG-LCA, met­tant ainsi effi­ca­ce­ment fin aux négo­cia­tions autour d’une deuxième période d’engagement pour les par­ties visées à l’Annexe I au titre du pro­to­cole de Kyoto et enté­ri­nant la pour­suite de négo­cia­tions au seul titre de l’AWG-LCA.

Un deuxième scé­na­rio serait d’échouer à une période d’engagement sup­plé­men­taire dans le pro­to­cole de Kyoto. Il s’agirait d’une vio­la­tion par toutes les par­ties de leurs obli­ga­tions en vertu de l’article 3.9 du pro­to­cole de Kyoto qui vise à mettre en place des périodes ulté­rieures d’engagement pour les par­ties visées à l’annexe I. Dans ce cas, le pro­to­cole de Kyoto reste d’actualité, mais risque de deve­nir une « coquille vide ».

Un troi­sième scé­na­rio consiste à recher­cher une solu­tion juri­di­que­ment contrai­gnante en vertu de l’AWG-LCA, avec l’objectif de rem­pla­cer le pro­to­cole de Kyoto. Si les élé­ments du pro­to­cole de Kyoto sont dépla­cés dans l’AWG-LCA, puis trai­tés et conclus dans le cadre d’un ins­tru­ment juri­di­que­ment contrai­gnant dans le cadre du pro­ces­sus du plan d’action de Bali, alors le pro­to­cole de Kyoto peut effec­ti­ve­ment être vidé de son sens et mourir. Les pays déve­lop­pés auraient ainsi choisi comme ils l’entendent les élé­ments du pro­to­cole de Kyoto à leur conve­nance, comme par exemple les méca­nismes de marché, et les auraient trans­po­sés dans un nouvel ins­tru­ment juri­dique.

L’article 59 de la Convention de Vienne sur le droit des trai­tés (1969) sur la « Résiliation ou la sus­pen­sion de l’application d’un traité impli­cite à la conclu­sion d’un traité pos­té­rieur », énonce que :

« 1. Un traité doit être consi­déré comme arrivé à terme lorsque toutes ses par­ties concluent un traité pos­té­rieur por­tant sur la même matière et :

(a) qu’il res­sort de ce nou­veau traité ou qu’il est par ailleurs établi que les par­ties ont voulu que la ques­tion soit régie par ce traité ; »

Cela signi­fie qu’un traité pos­té­rieur sur le même sujet peut avoir pour effet de mettre fin au traité anté­rieur.

Les Etats-Unis ?

La ques­tion contro­ver­sée des Etats-Unis, qui ne sont pas partie-pre­nante au pro­to­cole de Kyoto et n’ont donc pas à res­pec­ter un enga­ge­ment chif­fré de réduc­tion de ses émis­sions, est abor­dée dans le plan d’action de Bali au para­graphe 1b (i) : il devrait y avoir « com­pa­ra­bi­lité des efforts » entre ce que ce qui se fait en vertu de la Convention, et ce que font les autres pays visés à l’Annexe I en vertu du pro­to­cole de Kyoto.

Les pays en déve­lop­pe­ment ont beau­coup insisté pour que les enga­ge­ments de réduc­tion des émis­sions des par­ties visées à l’Annexe I soient déter­mi­nés par l’AWG-KP, car il s’agit d’une ques­tion rele­vant du pro­to­cole de Kyoto. L’AWG-LCA ne devrait ensuite dis­cu­ter que des « efforts com­pa­rables » à réa­li­ser par les États-Unis pour rejoindre les enga­ge­ments déter­mi­nés dans l’AWG-KP pour les par­ties visées à l’Annexe I.

La conclu­sion

La survie du pro­to­cole de Kyoto est d’une impor­tance capi­tale, parce qu’il n’existe pas de meilleure solu­tion en place. À cet égard, Copenhague doit pro­duire un résul­tat juri­di­que­ment contrai­gnant sous la forme d’un amen­de­ment au pro­to­cole de Kyoto concer­nant la deuxième période d’engagement pour les par­ties visées à l’Annexe I de la Convention. Il s’agit du volet le plus impor­tant de ce qui est attendu à Copenhague.

Le refus par les par­ties visées à l’Annexe I d’accepter des objec­tifs contrai­gnants et amples en vertu du pro­to­cole de Kyoto marque l’abandon par celles-ci de ses dis­po­si­tions juri­di­que­ment contrai­gnantes, du mandat de négo­cia­tion tel que convenu, et de l’attente légi­time de tous les pays qui ont par­ti­cipé au pro­ces­sus de bonne foi. On risque alors de retom­ber vers un régime cli­ma­tique sans objec­tif agrégé scien­ti­fi­que­ment solide pour les par­ties visées à l’Annexe I, sans objec­tifs indi­vi­duels contrai­gnants au niveau inter­na­tio­nal, et sans sys­tème inter­na­tio­nal de contrôle. Tout porte à croire qu’un régime cli­ma­tique beau­coup moins robuste est en cours d’élaboration par les pays déve­lop­pés.

À une époque où le monde a besoin et exige une réponse juste et effi­cace face aux chan­ge­ments cli­ma­tiques, les pays déve­lop­pés s’éloignent du pro­to­cole de Kyoto, le seul ins­tru­ment inter­na­tio­nal juri­di­que­ment contrai­gnant qui fixe des objec­tifs quan­ti­fiés aux enga­ge­ments de réduc­tion des émis­sions de gaz à effet de serre pour chaque partie visée à l’Annexe I et dans leur ensemble. Dans le même temps, ils trans­mettent le far­deau de la réduc­tion et de l’adaptation aux pays en déve­lop­pe­ment, en niant leurs res­pon­sa­bi­li­tés his­to­riques et actuelles. Ce n’est ni effi­cace ni équi­table.

La Convention sur le climat invite les pays déve­lop­pés à faire preuve de lea­der­ship dans la lutte contre le chan­ge­ment cli­ma­tique. Pour réus­sir à Copenhague, les pays déve­lop­pés doivent hono­rer leur obli­ga­tion juri­di­que­ment contrai­gnante d’une deuxième période d’engagement au titre du pro­to­cole de Kyoto, et hono­rer les autres enga­ge­ments qu’ils ont pris en vertu de la Convention sur l’adaptation, la finance et la tech­no­lo­gie. Ils doivent mettre en œuvre leurs enga­ge­ments exis­tants, et non avoir peur d’eux.

Le succès de Copenhague, et au-delà, exige un effort pour com­bler les lacunes qui ont miné la mise en œuvre des mesures effi­caces et laissé en héri­tage de la méfiance entre les par­ties. Il ne faudra rien de moins que la mise en œuvre com­plète des enga­ge­ments pris par les pays déve­lop­pés pour garan­tir le succès de Copenhague et pour four­nir les bases d’un véri­table par­te­na­riat entre tous les pays pour lutter contre le chan­ge­ment cli­ma­tique et atteindre les objec­tifs ultimes de la Convention.

(texte tra­duit de l’anglais par Morgane Iserte, dans le cadre du projet m-e-dium)

ce texte a été rédigé avant l’ouverture de la confé­rence de Copenhague, autre­ment dit avant que le texte danois ne fuite (même s’il cir­cu­lait déjà auprès de nom­breuses délé­ga­tions)

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