Notre terre, le Nunavut

Les défis de la gouvernance inuit

Par Mis en ligne le 15 janvier 2012

En 1999, le Canada a scindé en deux les immenses Territoires du Nord-Ouest pour créer le Nunavut, la pro­vince des popu­la­tions Inuit. Soumis aux exi­gences admi­nis­tra­tives cana­diennes, pressé de répondre aux demandes d’exploitation minière et pétro­lière, ce nou­veau ter­ri­toire veut inven­ter sa propre manière de faire société.

Originaires d’Asie et jadis connus sous le terme « Eskimos », les Inuit ont fran­chi le détroit de Béring il y a envi­ron 8 000 ans, peu­plant les côtes arc­tiques de la Sibérie au Groenland. Le vaste ensemble inuit compte de nom­breux groupes aux dia­lectes et tra­di­tions fort dif­fé­rents mais qui par­tagent des valeurs com­munes, struc­tu­rées notam­ment par la chasse et la pêche. Aujourd’hui, la popu­la­tion inuit compte plus de 150 000 per­sonnes, 55 000 vivant au Canada, 50 000 au Groenland et 45 000 en Alaska. Au Canada, les régions du Grand Nord ont fait l’objet d’une colo­ni­sa­tion tar­dive, si bien qu’il faut attendre le milieu du XIXe siècle pour que ces popu­la­tions entrent mas­si­ve­ment en contact avec l’Occident, d’abord à l’occasion de la chasse indus­trielle à la baleine orches­trée par des balei­niers euro-amé­ri­cains, puis avec la traite des four­rures, en par­ti­cu­lier les agents de la Compagnie de la Baie d’Hudson, et fina­le­ment avec les mis­sions reli­gieuses, l’État cana­dien ne s’étant vrai­ment établi dans ces régions qu’au len­de­main de la Deuxième Guerre mon­diale. À l’heure actuelle, les Inuit du Canada vivent dans 53 com­mu­nau­tés dis­sé­mi­nées de l’Alaska au Labrador [1].

Lors du pas­sage de l’explorateur danois Knud Rasmussen [2], dans les années 1920, les Inuit ne se consi­dèrent pas encore comme un peuple. Ils refusent même de s’exprimer au nom de leurs voi­sins les plus proches : « Vous devez savoir que les hommes sont dif­fé­rents. Les Harvaqtormiut connaissent bien des choses que nous igno­rons, et nous connais­sons beau­coup de choses qu’eux ignorent… Vous ne devez pas nous com­pa­rer aux Harvaqtormiut, leur savoir n’est pas le nôtre, et le nôtre n’est pas le leur », insiste un Inuk [3] du cari­bou. Depuis 1999, cette popu­la­tion de 25 000 autoch­tones dis­pose d’un immense ter­ri­toire de 2 mil­lions de kilo­mètres carrés, le Nunavut [litt. « notre terre »], qui couvre toute la partie sep­ten­trio­nale du Canada. Cette expé­rience de gou­ver­nance indi­gène a été rendue pos­sible par la ren­contre d’une longue lutte menée par les Inuit pour la recon­nais­sance de leur langue et de leurs droits, et de consi­dé­ra­tions stra­té­giques cana­diennes au fur et à mesure que le Grand Nord deve­nait un espace géo­po­li­tique.

L’émergence d’une conscience collective et l’espoir d’un territoire

L’histoire remonte aux années 1950. En pleine guerre froide, les régions du Grand Nord jugées stra­té­giques, éveillent les pre­mières convoi­tises : le ter­ri­toire semble riche en mine­rais et en res­sources éner­gé­tiques et les fron­tières doivent être pro­té­gées face au danger sovié­tique. Le gou­ver­ne­ment fédé­ral cana­dien ins­taure alors une poli­tique d’assimilation et de déve­lop­pe­ment du Nord [4]. Plusieurs mesures sont adop­tées. Chaque Inuk se voit d’abord attri­buer à la nais­sance un numéro d’identification, dit « numéro de disque », auquel s’ajoute une fiche indi­vi­duelle conte­nant des infor­ma­tions sur sa famille et son état civil, ces don­nées étant clas­sées dans un registre géné­ral. Ensuite, un sys­tème d’allocations fami­liales est intro­duit ; il sera fré­quem­ment uti­lisé par les fonc­tion­naires des Affaires Indiennes et du Nord pour faire pres­sion sur les groupes les plus réfrac­taires à la séden­ta­ri­sa­tion. De nom­breuses relo­ca­li­sa­tions sont orga­ni­sées, comme en témoigne le cas de ces Inuit d’Inujuak (au Nunavik) trans­por­tés par bateau à des mil­liers de kilo­mètres plus au nord, à Resolute Bay, ou encore, celui des Ahiarmiut dépla­cés de force du lac Ennadai à Arviat [5]. Dans les nou­veaux vil­lages où l’on ins­talle des mai­sons pré­fa­bri­quées et où l’on ouvre des écoles et des dis­pen­saires, l’occidentalisation paraît momen­ta­né­ment la seule voie d’avenir. Pour reprendre les termes de l’époque, ces socié­tés doivent gagner « la civi­li­sa­tion » et tout ce qui ren­voie à leurs tra­di­tions nomades est mis à mal. Ainsi, avec l’introduction mas­sive de la moto­neige, plus de 20 000 chiens sont éli­mi­nés par la police (RCMP), car jugés doré­na­vant inutiles et dan­ge­reux. Ces trans­for­ma­tions et l’idéologie pater­na­liste qui les accom­pagne – il faut soi­gner, ins­truire et inté­grer –, affectent bru­ta­le­ment les Inuit et les rap­ports sociaux.

Dans les années 1960 et 70, la puis­sante Compagnie de la Baie d’Hudson et les églises catho­lique et angli­cane perdent leurs pré­ro­ga­tives au profit de nou­velles admi­nis­tra­tions locales. Des muni­ci­pa­li­tés sont appa­rues et, avec elles, les pre­miers maires et conseillers muni­ci­paux, ainsi que plu­sieurs jour­naux et revues, puis de radios locales et régio­nales. Dans cer­tains vil­lages, comme à Igloolik au Nord de la Terre de Baffin, des Inuit s’investissent dans le mou­ve­ment coopé­ra­tif initié par des mis­sion­naires oblats de Marie-Immaculée, d’origine fran­çaise pour la plu­part, qui pro­meut des valeurs com­pa­tibles avec celles des Inuit, notam­ment sou­cieux d’une meilleure redis­tri­bu­tion des richesses. À l’époque, les com­mu­nau­tés du Grand Nord vivent tou­jours de chasse et de pêche, expor­tant occa­sion­nel­le­ment des four­rures et de l’artisanat.

Pour les Inuit, la néces­sité de se regrou­per pour défendre leurs inté­rêts et obte­nir plus d’autonomie dans la ges­tion de leurs affaires appa­raît tou­te­fois un objec­tif de plus en plus clair [6]. Scolarisés dans les pre­mières écoles rési­den­tielles, quelques lea­ders se réunissent à l’occasion et ces ini­tia­tives abou­tissent en 1971, à la créa­tion de l’Inuit Tapirisat of Canada (ITC), plus tard rebap­ti­sée l’Inuit Tapiriit Kanatami [7]. En 1977, sur la scène inter­na­tio­nale cette fois, les Inuit fondent l’Inuit Circumpolar Conference (ICC), un orga­nisme para-gou­ver­ne­men­tal qui se donne pour mis­sion celle de défendre toutes les popu­la­tions arc­tiques qui se recon­naissent sous l’ethnonyme d’« Inuit », le terme ayant été adopté la même année, lors d’une confé­rence d’ICC réunie à Barrow, en Alaska.

Confronté à ces aspi­ra­tions de recon­nais­sance et d’autonomie, et sou­cieux de régler les reven­di­ca­tions ter­ri­to­riales des autoch­tones qui émergent dans tout le pays où divers groupes militent pour faire valoir leurs droits, le gou­ver­ne­ment fédé­ral modi­fie alors sa poli­tique. Plusieurs évé­ne­ments accé­lèrent cette évo­lu­tion. Par l’arrêt Calder (1973), rendu en Colombie-Britannique, la Cour suprême du Canada confirme d’abord que l’occupation de longue date du ter­ri­toire par des Autochtones a fait naître des droits sur le ter­ri­toire qui ont sur­vé­cut à l’établissement des Européens, droits que l’on nom­mera bien­tôt des « droits ances­traux ». Du coup, de nom­breux groupes, y com­pris les Inuit, se lancent dans des enquêtes d’occupation du ter­ri­toire, voyant là un levier pour leurs reven­di­ca­tions. Lors du rapa­trie­ment de la Constitution cana­dienne en 1982 [8], les autoch­tones obtiennent de nou­velles vic­toires. À la suite d’intenses négo­cia­tions, ils par­viennent en effet à faire recon­naître leurs droits en tant que col­lec­ti­vi­tés ou peuples, les droits ances­traux étant par ailleurs garan­tis et enchâs­sés dans la Loi consti­tu­tion­nelle. Si la notion de droits ances­traux s’accompagne ici d’une recon­nais­sance à l’autonomie gou­ver­ne­men­tale, il est clai­re­ment indi­qué que ce droit n’est pas celui de la sou­ve­rai­neté mais qu’il doit s’exercer à l’intérieur de la Constitution cana­dienne.

Les consé­quences de ces évé­ne­ments sont consi­dé­rables car s’ils relancent les reven­di­ca­tions ter­ri­to­riales, ils obligent aussi le gou­ver­ne­ment fédé­ral à ouvrir une série de négo­cia­tions et de réformes. À partir de 1987, le gou­ver­ne­ment met ainsi en place une poli­tique dite de « règle­ment des reven­di­ca­tions glo­bales », où l’on ne parle plus d’extinction des droits ances­traux, mais où l’on pro­pose des solu­tions de rechange qui impliquent une recon­nais­sance préa­lable de ces droits. Le gou­ver­ne­ment fédé­ral pro­pose ainsi de nou­velles for­mules juri­diques, axées sur l’échange des droits et des titres abo­ri­gènes contre de nou­veaux droits éco­no­miques. Sur le plan cultu­rel, il aban­donne vite sa poli­tique d’assimilation, se lan­çant à l’inverse dans la pro­mo­tion des tra­di­tions cultu­relles autoch­tones, d’où sa volonté, par exemple, de finan­cer des ins­ti­tuts comme l’Inuit Cultural Institute, ouvert en 1975. Il met enfin sur pied plu­sieurs com­mis­sions, comme la Commission Royale sur les peuples autoch­tones dont les conclu­sions appor­te­ront de nou­veaux appuis aux reven­di­ca­tions autoch­tones.

Au cours de ce long pro­ces­sus de négo­cia­tion, les lea­ders de l’Inuit Tapirisat of Canada font preuve d’ouverture et de déter­mi­na­tion. Dès 1976, ils pro­posent au gou­ver­ne­ment fédé­ral de créer un espace inuit auto­nome, le Nunavut. En 1975, alors que le Québec a pour sa part ter­miné de signer la Convention de la Baie James et du Nord Québécois (CBJNQ) avec les Inuit du Nunavik qui obtiennent pour la pre­mière fois une recon­nais­sance poli­tique, des droits et des avan­tages éco­no­miques contre l’extinction de leurs droits ances­traux [9], les Inuit des régions plus au Nord choi­sissent une autre voie, refu­sant de céder leurs droits ances­traux. Le gou­ver­ne­ment fédé­ral semble d’abord hési­ter, refu­sant l’idée d’un gou­ver­ne­ment eth­nique. Mais sous les pres­sions com­bi­nées de mul­tiples lea­ders inuit, des conclu­sions d’une enquête détaillée sur l’usage du ter­ri­toire, l’Inuit Land Use and Occupancy pro­ject [10], et de la signa­ture d’un accord avec les Inuvialuit en 1984, les auto­ri­tés fédé­rakes acceptent fina­le­ment l’idée d’une auto­no­mie gou­ver­ne­men­tale et d’un gou­ver­ne­ment public. Le projet de redé­fi­nir la pro­vince des Territoires du Nord-Ouest (TNO) pour en isoler la partie occu­pée majo­ri­tai­re­ment par les Inuit devient alors envi­sa­geable. La déci­sion paraît d’autant plus sou­hai­table qu’en 1982, lors d’un réfé­ren­dum, les habi­tants de la pro­vince des TNO sou­tiennent mas­si­ve­ment le projet en votant en faveur de la par­ti­tion. Dix ans plus tard, en 1992, un accord est signé, qui pré­voie la créa­tion offi­cielle du Nunavut pour le mois d’avril 1999. Suite au vote favo­rable d’une majo­rité d’Inuit pour ce projet, le Parlement cana­dien adopte en 1993 la Loi sur le Nunavut et l’Accord sur les reven­di­ca­tions ter­ri­to­riales.

Il serait inexact, pour­tant, de croire que la créa­tion du Nunavut est le seul fruit des reven­di­ca­tions inuit. Le gou­ver­ne­ment cana­dien a rapi­de­ment com­pris son inté­rêt à pro­mou­voir et accom­pa­gner un tel projet. La sou­ve­rai­neté cana­dienne sur son ter­ri­toire arc­tique ayant long­temps été contes­tée, une situa­tion qui per­dure avec les reven­di­ca­tions actuelles des Russes, des Américains et des Danois, la meilleure stra­té­gie demeu­rait bien celle de confier plus de res­pon­sa­bi­li­tés aux popu­la­tions inuit, les véri­tables rési­dents de ces espaces jugés depuis long­temps inha­bi­tables. Le gou­ver­ne­ment fédé­ral avait déjà créé une ligne de radars (la DEW line), quelques bases mili­taires et même un corps para­mi­li­taire, les « ran­gers », com­posé sur­tout de chas­seurs locaux ; mais il lui parut vite évident avec l’évolution du droit inter­na­tio­nal et des ques­tions indi­gènes que les fron­tières seraient plus légi­times et plus dif­fi­ci­le­ment contes­tables, si plus d’autonomie était confiée aux Inuit à l’intérieur de la confé­dé­ra­tion. En outre, une telle ini­tia­tive ouvrait la voie à l’exploitation des riches res­sources minières et pétro­lières du ter­ri­toire – un point que les Inuit n’ont pas manqué de rele­ver comme le montrent plu­sieurs cari­ca­tures d’Alotook Ipellie ] qui décrivent l’appétit insa­tiable du gou­ver­ne­ment fédé­ral. Enfin, elle contri­buait à faire recon­naître le Canada comme un État res­pon­sable, capable d’accorder une partie sub­stan­tielle de son ter­ri­toire à une popu­la­tion dont elle avait long­temps nié les droits.

Le qaujimajatuqangit ou les valeurs de gouvernance indigène

L’Accord du Nunavut, le docu­ment offi­ciel qui enté­rine sa créa­tion, a été conclu en 1993, mais il a été revu et modi­fié en 1999. Acte fon­da­teur, il iden­ti­fie à l’intérieur d’un vaste ensemble, plu­sieurs types de zones et types de terres qui appar­tiennent tantôt par­tiel­le­ment, tantôt entiè­re­ment aux Inuit, et cla­ri­fie les fron­tières exté­rieures du ter­ri­toire [11]. Né offi­ciel­le­ment le 1er avril 1999, le Nunavut est doté d’un gou­ver­ne­ment interne dont la struc­ture a été copiée sur celle qui pré­vaut dans les deux autres ter­ri­toires du Canada que sont le Yukon et les TNO. Le gou­ver­ne­ment est ainsi consti­tué d’un com­mis­saire, d’un cabi­net, d’une assem­blée légis­la­tive (com­po­sée ici de 19 dépu­tés), d’une fonc­tion publique (envi­ron 2000 fonc­tion­naires pour le Nunavut), aux­quels il faut ajou­ter le per­son­nel employé par les admi­nis­tra­tions muni­ci­pales et des tri­bu­naux ter­ri­to­riaux. Le chef d’État du Nunavut, qui repré­sente la reine, est un com­mis­saire choisi par le gou­ver­ne­ment fédé­ral. Depuis le 19 novembre 2008, Eva Aariak, ancienne Commissaire aux langues du Nunavut, a été élue au poste de pre­mière ministre du Nunavut, suc­cé­dant à Paul Okalik qui avait, en 1999, reçu le pré­sident Jacques Chirac, le tout pre­mier chef d’État à visi­ter le Nunavut [12].

Au centre du projet de gou­ver­nance inuit se trouvent les valeurs et la langue inuit que les lea­ders qui ont négo­cié le Nunavut défendent puis long­temps [13]. Depuis la créa­tion du Nunavut, les Inuit ont cepen­dant décidé de fran­chir une étape sup­plé­men­taire en sou­hai­tant doré­na­vant « inui­ti­ser » les ins­ti­tu­tions mises en place lors des négo­cia­tions. C’est dans ce cadre qu’ils ont iden­ti­fié des prin­cipes inuit ou qau­ji­ma­ja­tu­qan­git (lit­té­ra­le­ment, « les savoirs du passé qui dis­posent tou­jours d’une valeur actuelle » [14]). L’artisan de cette réflexion est Louis Tapardjuk, direc­teur, en 1998, du Nunavut Social Development Council (un sous-comité du Nunavut Tunngavik Inc. (NTI), l’organisme chargé d’élaborer des poli­tiques socio­cul­tu­relles et de four­nir à tous les béné­fi­ciaires inuit un sou­tien finan­cier) [15]. Les huit prin­cipes holistes rete­nus sont aujourd’hui constam­ment rap­pe­lés par les lea­ders du Nunavut qui les pré­sentent comme une alter­na­tive à l’individualisme des Qallunaat, les Blancs [16]. Chaque minis­tère du Gouvernement a ainsi reçu comme direc­tive d’en faire la pro­mo­tion et la mise en œuvre, ces moda­li­tés demeu­rant tou­te­fois floues et par­fois dif­fi­ciles à opé­ra­tion­na­li­ser en raison de la mécon­nais­sance de la langue inuit de nom­breux fonc­tion­naires recru­tés à l’extérieur du Nunavut.

Les huit prin­cipes de l’Inuit qau­ji­ma­ja­tu­qan­git1. Pijitsirniq : servir non seule­ment sa famille mais éga­le­ment sa com­mu­nauté en mobi­li­sant les expé­riences vécues, les savoirs et la géné­ro­sité néces­saire pour que les inté­rêts indi­vi­duels passent der­rière ceux de la col­lec­ti­vité.

2. Aajiiqatingiingniq : prin­cipe de consul­ta­tion et de com­pré­hen­sion mutuelles dans le but de par­ve­nir à une prise de déci­sion éclai­rée et consen­suelle.

3. Pilimmaksarniq : convic­tion que le savoir s’acquiert avant tout par obser­va­tion et par expé­ri­men­ta­tion, la pra­tique demeu­rant donc un élé­ment essen­tiel de la trans­mis­sion des savoirs et des habi­le­tés.

4. Piliriqatigiinniq : volonté de tra­vailler ensemble, de col­la­bo­rer à la vie com­mu­nau­taire, l’idée sous-jacente étant que chaque per­sonne dis­pose d’un point de vue ori­gi­nal sus­cep­tible de contri­buer d’une manière impor­tante à la réso­lu­tion des pro­blèmes. Il est par consé­quent attendu que chacun par­tage son savoir et ses expé­riences.

5. Avatittinnik Kamatsiarniq : res­pect et soins que les humains doivent pro­di­guer à l’environnement dont ils font partie, dont ils sont res­pon­sables et dont ils ne sau­raient abuser. Les Inuit consi­dèrent que tout ce qu’ils font de bon pour leur envi­ron­ne­ment, y com­pris les ani­maux, est sus­cep­tible de leur reve­nir en bien et inver­se­ment.

6. Qanuqtuurniq : valo­ri­sa­tion de l’innovation et de la recherche conti­nuelle de solu­tions.

7. Tunnganarniq : atti­tude tou­jours bien­veillante et inclu­sive, per­met­tant de tra­vailler dans un climat d’intégrité.

8. Inuuqatigiitsiarniq : res­pect des autres ; affec­tion, tolé­rance, com­pas­sion et atten­tion que chacun doit porter à ceux et celles qui l’entourent.

Il fau­drait ajou­ter à cette liste le res­pect des aînés et des rôles dévo­lus à chacun à l’intérieur de la famille, le res­pect de la per­sonne selon les noms qu’elle porte [17] et sa posi­tion dans la paren­tèle, le sens de l’humour, la joie de vivre, l’humilité, la récon­ci­lia­tion et l’évitement du conflit. Les aînés, qui jouissent d’un grand res­pect dans le monde inuit contem­po­rain, sont les garants de ces valeurs. Ils rap­pellent la valeur du tra­vail col­lec­tif, l’idée d’un bien commun, et ne manquent pas de réaf­fir­mer que chaque per­sonne est res­pon­sable d’elle-même et des gens qui l’entourent et de sa famille, fai­sant de cette der­nière la véri­table clé de voute des rap­ports sociaux. Les Inuit valo­risent éga­le­ment, autant que pos­sible, l’harmonie entre les humains, mais aussi entre les vivants et les défunts, et entre les vivants et les esprits ou figures non-humaines qui peuplent encore la toun­dra. Dans un tel sys­tème, la colère et la vio­lence dénotent une imma­tu­rité et un infan­ti­lisme qui ne per­mettent pas de « mener une bonne vie », pour reprendre une expres­sion qui leur est chère [18].

Ces prin­cipes visent non seule­ment à pro­mou­voir les valeurs inuit mais éga­le­ment à modi­fier les effets néfastes d’une moder­nité admi­nis­tra­tive encore perçue comme étran­gère aux pra­tiques locales. À titre d’exemple, les Inuit n’endossent tou­jours pas l’idée d’extraire sys­té­ma­ti­que­ment les délin­quants de leurs com­mu­nau­tés pour les envoyer en prison à Iqaluit ou à l’extérieur du Nunavut, des mesures qui pro­voquent à leurs yeux d’autres drames, comme l’isolement des enfants des parents incri­mi­nés et la déstruc­tu­ra­tion des familles. Au contraire, les Inuit sou­haitent réin­tro­duire les délin­quants au cœur de la com­mu­nauté en les confiant à des chas­seurs char­gés d’assurer leur réédu­ca­tion. Les refuges pour les femmes bat­tues sus­citent aussi bien des polé­miques chez les aînés qui pré­fèrent tra­vailler à une récon­ci­lia­tion rapide au sein des familles. Les acti­vi­tés des tra­vailleurs sociaux ne recueillent pas davan­tage l’assentiment d’une partie impor­tante de la popu­la­tion en raison de l’idéologie indi­vi­dua­liste qui imprègne leurs pro­to­coles et leurs ini­tia­tives. Les Inuit rechignent à ces inter­ven­tions, récla­mant des accom­mo­de­ments et la prise en compte des modes de réso­lu­tion des conflits qui existent déjà au sein de leurs tra­di­tions [19]. En somme, pour de nom­breux lea­ders, le Nunavut ne consti­tue pas un achè­ve­ment mais une simple étape, ces nou­velles ins­ti­tu­tions devant main­te­nant mieux s’adapter aux besoins et aux aspi­ra­tions de la popu­la­tion.

Financer, administrer, harmoniser : les défis de la gouvernance

L’intérêt de ce projet poli­tique est sou­vent à peine perçu au Canada. Bien des uni­ver­si­taires, des ins­ti­tuts de sta­tis­tiques et des jour­na­listes pointent avec déri­sion les piètres résul­tats du nou­veau ter­ri­toire en matière sociale et éco­no­mique. De fait, le ter­ri­toire n’est pas seule­ment la région la plus pauvre du Canada avec le pire taux de chô­mage et le plus grand nombre de per­sonnes à faible revenu. Elle détient aussi des records au niveau des sui­cides, des mala­dies trans­mises sexuel­le­ment, de la tuber­cu­lose, de l’alcool, du taba­gisme, de la consom­ma­tion des drogues, sans parler de la vio­lence conju­gale et de la cri­mi­na­lité, ou des fai­blesses en matière d’éducation [20].

La réduc­tion des pro­blèmes du Nunavut à ces sta­tis­tiques occulte cer­tains des pro­blèmes les plus fon­da­men­taux de la gou­ver­nance indi­gène. On ne peut, d’abord, consi­dé­rer comme évi­dente l’application de cri­tères de déve­lop­pe­ment issus de la société indus­trielle et post-indus­trielle à des vil­la­geois vivant de la chasse et de la pêche, de l’artisanat, qui ne capi­ta­lisent jamais d’argent, pré­fé­rant faire fonc­tion­ner le cycle des échanges. Les pro­blèmes rele­vés sont anciens et s’inscrivent par ailleurs dans une longue his­toire d’oppression sociale et d’occidentalisation forcée, les régions du Nord ayant connu des trans­for­ma­tions rapides et bru­tales : pas­sage du noma­disme à la séden­ta­ri­sa­tion, de l’oralité à l’écriture, etc. Les Inuit savent que le Nunavut n’offrira pas de solu­tions rapides sus­cep­tibles de faire dis­pa­raître ces dif­fi­cul­tés. Mais les défis de la gou­ver­nance inuit ne sont pas seule­ment cultu­rels.

Le déve­lop­pe­ment socioé­co­no­mique du ter­ri­toire paraît d’autant plus dif­fi­cile qu’il ne dis­pose que de moyens finan­ciers limi­tés, pour une popu­la­tion peu nom­breuse, com­po­sée à 50% de jeunes, et répar­tie dans un espace plus vaste que l’Europe. Or le gou­ver­ne­ment du Nunavut ne béné­fi­cie pas de tous les pou­voirs d’une pro­vince cana­dienne : il lui manque en effet la com­pé­tence sur le ter­ri­toire et la ges­tion des res­sources natu­relles. Le gou­ver­ne­ment fédé­ral a conservé la pré­ro­ga­tive en matière de pré­lè­ve­ment des reve­nus d’exploitation des res­sources, et c’est lui qui finance encore, via des trans­ferts fédé­raux, près de 93 % du budget du gou­ver­ne­ment du Nunavut. À côté du gou­ver­ne­ment du Nunavut pro­pre­ment dit, qui est public et non-eth­nique, l’Accord du Nunavut a éga­le­ment mis en place une autre orga­ni­sa­tion inuit, la Nunavut Tunngavik Inc. (NTI). La NTI gère les fonds com­pen­sa­toires qu’Ottawa verse au Nunavut, soit un peu plus de 1,15 mil­liards de dol­lars par année. Mais comme le gou­ver­ne­ment du Nunavut, elle ne reçoit que des béné­fices très insuf­fi­sants de l’exploitation du ter­ri­toire dont les Inuit sont pro­prié­taires ainsi que des rede­vances per­çues sur d’autres reve­nus du ter­ri­toire, encais­sées par le gou­ver­ne­ment cana­dien. La ques­tion finan­cière donne donc lieu à des par­tages fort dés­équi­li­brés entre le gou­ver­ne­ment cana­dien et les orga­ni­sa­tions inuit. Comment ne pas voir dans un tel sys­tème de gou­ver­nance finan­cière, une forme de dépen­dance post­co­lo­niale, le gou­ver­ne­ment du Nunavut demeu­rant tri­bu­taire de gou­ver­ne­ment fédé­ral pour son budget.

Depuis 2008, des négo­cia­tions ont repris avec le gou­ver­ne­ment fédé­ral mais ces der­nières n’ont pas encore abouti. D’une part, Ottawa ne semble pas prêt à céder sur un meilleur par­tage des reve­nus obte­nus de l’exploitation des res­sources natu­relles –pour­tant en pleine expan­sion avec la fonte des glaces et le prix élevé des matières pre­mières qui rend aujourd’hui tout à fait ren­tables d’importants sites miniers et pétro­liers lar­ge­ment convoi­tés par la Chine et l’Inde, notam­ment. D’autre part, il entend main­te­nir sa sou­ve­rai­neté sur les sous-sols et les fonds marins du ter­ri­toire, une posi­tion que les Inuit ne consi­dèrent pas durable en raison de leur exploi­ta­tion des milieux côtiers et marins. Le gou­ver­ne­ment du Nunavut demeure donc dans un rap­port de dépen­dance vis-à-vis du gou­ver­ne­ment cana­dien.

Le nou­veau ter­ri­toire fait éga­le­ment face à un pro­blème de recru­te­ment, revers de la poli­tique de décen­tra­li­sa­tion des ser­vices gou­ver­ne­men­taux vers cer­taines com­mu­nau­tés éloi­gnées. Il peine à trou­ver une main d’œuvre qua­li­fiée et des fonc­tion­naires formés et com­pé­tents. Une frac­ture impor­tante sépare aussi les hommes des femmes, qui semblent mieux réus­sir et consti­tuent plus de 80% des étu­diants du Collège de l’Arctique. Les hommes res­tent pour leur part plus atta­chés à la chasse et à la pêche. L’éducation demeure ainsi un chan­tier majeur, l’objectif étant de recru­ter parmi les futurs employés du ter­ri­toire, plus d’Inuit, ceux n’occupant pour le moment que 54% des emplois de fonc­tion­naires. Si l’Inuit qau­ji­ma­ja­tu­qan­git semble un excellent outil pour « inui­ti­ser » les ins­ti­tu­tions, l’objectif étant bien celui de gou­ver­ner selon les valeurs et les usages des Inuit, son appli­ca­tion demeure déli­cate.

Depuis les années 2000, plu­sieurs lois et poli­tiques ont cepen­dant été votées dans le but d’appliquer autant que pos­sible les prin­cipes de l’Inuit qau­ji­ma­ja­tu­qan­git : Loi sur la pro­tec­tion de la langue inuit (2008), et créa­tion d’un office de la langue inuit chargé de déve­lop­per la connais­sance et l’expertise en langue inuit en vue de la nor­ma­li­sa­tion de cette langue ; Loi sur les langues offi­cielles (2009) éta­blis­sant, pour la pre­mière fois au Canada, un régime de tri­lin­guisme ; Loi sur l’éducation (2008), pro­po­sant une édu­ca­tion plus res­pec­tueuse de la langue et des valeurs inuit devant per­mettre en ensei­gne­ment bilingue, et fai­sant une place impor­tante aux aînés. Ces dis­po­si­tifs font du Nunavut une confi­gu­ra­tion assez unique au Canada où de nom­breuses langues autoch­tones sont mena­cées de dis­pa­raître. Plusieurs ins­ti­tu­tions ayant pour objec­tifs de mieux arti­cu­ler les valeurs, les pers­pec­tives, les com­pé­tences et les savoirs, ont éga­le­ment vu le jour au cours des der­nières années. En témoigne la Piqqusilirivvik, cette école cultu­relle ouverte à Clyde River en 2011. À Ottawa, le Nunavut Sivuniksavut offre quant à lui une édu­ca­tion post­se­con­daire hybride qui com­bine à la fois un ensei­gne­ment clas­sique et les valeurs et les pers­pec­tives des Inuit.

Ces réformes laissent appa­raître plu­sieurs enjeux impor­tants pour le Nunavut. Une partie impor­tante de la popu­la­tion inuit s’inquiète en effet des nou­veaux défis qui guettent la gou­ver­nance au Nunavut : bureau­cra­ti­sa­tion et len­teur admi­nis­tra­tive, coût de la vie, pro­blèmes de loge­ment ou encore cen­tra­li­sa­tion jugée exces­sive. Les chas­seurs qui ont repris la chasse à la baleine, rap­pellent que les ani­maux ne se gèrent pas comme des stocks et qu’ils se déplacent sans cesse. Le gibier se trouve ainsi tou­jours au centre de nom­breux débats. Les Inuit ne réagissent pas seule­ment, avec humour, à l’interdiction d’exporter des peaux de phoque en Europe ; ils mènent aussi une véri­table guerre contre la poli­tique des quotas pour la chasse à l’ours polaire ou au béluga, contes­tant avec vigueur les méthodes des bio­lo­gistes. D’autres Inuit s’inquiètent de jeunes géné­ra­tions qu’ils trouvent affai­blies par l’adoption trop rapide d’un mode de vie blanc qui s’est accé­léré avec la séden­ta­ri­sa­tion et la sco­la­ri­sa­tion depuis les années 1950. Certains obser­va­teurs per­çoivent même l’émergence de classes sociales et aujourd’hui d’une nou­velle élite qui se com­pose des hauts fonc­tion­naires du gou­ver­ne­ment du Nunavut.

Dans les com­mu­nau­tés locales, cer­tains pro­blèmes sociaux s’exacerbent et les Inuit n’acceptent pas faci­le­ment le tra­vail des édu­ca­teurs et autres tra­vailleurs sociaux. Une loi sur la famille est actuel­le­ment en projet afin de rap­pe­ler qu’elle demeure une ins­ti­tu­tion essen­tielle à côté des nou­velles auto­ri­tés du ter­ri­toire. Enfin, cer­tains lea­ders posent le pro­blème de l’accès aux reve­nus des com­pa­gnies minières et pétro­lières, pour accroître les faibles res­sources du Nunavut. Des com­pa­gnies étran­gères inves­tissent mas­si­ve­ment ces der­nières années et, ce fai­sant, créent des emplois, mais leurs acti­vi­tés risquent de pro­vo­quer des dom­mages durables dans un envi­ron­ne­ment fra­gile. Ce der­nier pro­blème se pose à chaque muni­ci­pa­lité. Le souci de construire le Nunavut sans affai­blir pour autant les pou­voirs locaux des muni­ci­pa­li­tés repré­sente ainsi pro­ba­ble­ment l’un des plus grands enjeux à venir de la gou­ver­nance inuit.

Documents joints

Notes

[1] Pour une pré­sen­ta­tion com­plète des Inuit du Canada, voir P. Huret (dir.), Les Inuit de l’Arctique cana­dien. Québec : CIDEF-AFI. [2] Knud Rasmussen, Iglulik and Caribou Eskimo Texts. Report of the Fifth Thule Expedition, 1921-24, VII, 3. Kobenhavn : Gyldendalske Boghandel, Nordisk Forlag, 1930, p. 111. [3] Inuk (sin­gu­lier) désigne une per­sonne, Inuit (plu­riel) désigne les hommes. [4] Cette poli­tique sera sys­té­ma­ti­sée un peu plus tard, dans le Livre blanc (1969) qui pro­pose d’abroger la Loi sur les Indiens pour faire de tous les autoch­tones des citoyens cana­diens à part entière [5] Voir la contri­bu­tion de F. Laugrand, J. Oosten et D. Serkoak, Relocating the Ahiarmiut from Ennadai Lake to Arviat (1950-58). Pour de nom­breux autres cas, voir F.J. Tester et P. Kulchyski,Tammarniit. Inuit Relocation in the Eastern Arctic, Vancouver : UBC Press, 1994. [6] Voir F. Laugrand, Écrire pour prendre la parole. Conscience his­to­rique, mémoire d’aînés et régimes d’historicité au Nunavut, Anthropologie et Sociétés, 26(2-3) : 91-116. [7] Présidée par Mary Simon, une femme leader, cette orga­ni­sa­tion repré­sente tou­jours les Inuit du Canada répar­tis dans les quatre grandes régions arc­tiques du pays : le Nunatsiavut (Labrador), le Nunavik (Nord du Québec), la région des Inuvialuit des Territoires du Nord-Ouest et le Nunavut. Les ententes poli­tiques rela­tives à cha­cunes de ces régions ainsi que les sites inter­net de plu­sieurs autres asso­cia­tions inuit impor­tantes comme Pauktuutit, l’association des femmes inuit du Canada ou de l’Inuit Circumpolar Council of Canada (ICI) sont acces­sibles surson site web [8] Par la Loi sur le Canada, le Parlement bri­tan­nique met fin en 1982 aux der­niers liens consti­tu­tion­nels et légis­la­tifs qui unis­saient le Royaume-Uni et son ancien domi­nion. C’est ce qu’on appelle le « rapa­trie­ment » de la consti­tu­tion cana­dienne. [9] Outre la signa­ture de la CBJNQ, les Inuit ont obtenu deux autres accords impor­tants : la Loi sur le règle­ment des reven­di­ca­tions des Autochtones d’Alaska en 1971, laquelle leur don­nait 180 000 km2 et 967 mil­lions de dol­lars et au Groenland, la Home rule, signée en 1979. [10] Dans ces docu­ments publiés en 1979, les Inuit ont mobi­lisé des don­nées archéo­lo­giques, anthro­po­lo­giques, géo­gra­phiques, topo­ny­miques et fau­niques, afin d’établir des cartes très pré­cises des zones qu’ils fré­quentent depuis tou­jours. [11] Pour plus de détails, voir l’Accord sur les reven­di­ca­tions ter­ri­to­riales du Nunavut. Le Nunavut Land Claims Agreement Act est éga­le­ment acces­sible sur le site inter­net du Ministère de la jus­tice du Canada. [12] La liste des membres (dépu­tés) de l’Assemblée légis­la­tive du Nunavut de même que les lois et les pro­jets pré­sen­te­ment à l’étude, y com­pris les comi­tés per­ma­nents et le calen­drier des réunions sont dis­po­nibles sur le site inter­net du gou­ver­ne­ment du Nunavut [13] Un point que rap­pe­laient encore Jack Anawak et Peter Irniq, deux anciens com­mis­saires du ter­ri­toire, dans M. Therrien, Printemps inuit, nais­sance du Nunavut, Indigènes édi­tions, 1999. [14] La notion de tuqaq ren­voie à quelque chose d’ancien mais consi­déré comme étant tou­jours per­ti­nent et fonc­tion­nel. Le terme de qau-, lit­té­ra­le­ment « la lumière du jour », désigne le savoir et la connais­sance la plus pro­fonde. On le retrouve dans la notion cha­ma­nique de qau­ma­niq, la clair­voyance. [15] Voir le Bathurst Mandate [16] Tapardjuk a pour­suivi cette réflexion avec des aînés après avoir été élu membre de l’Assemblée légis­la­tive du Nunavut en 2004 et en tant que Ministre du dépar­te­ment de la culture, de la langue, des aînés et des jeunes (CLEY), et en tant que Ministre de l’éducation (2004-2010). [17] Les Inuit consi­dèrent que les noms qu’ils trans­mettent à leurs enfants sont char­gés des qua­li­tés et des carac­té­ris­tiques phy­siques des per­sonnes qui ont porté ces noms. Lorsqu’advient un décès, on trans­met le nom du défunt à un nou­veau-né dont on dira ainsi qu’il res­semble à son épo­nyme. Dans bien des situa­tions, on ne s’adresse pas à un indi­vidu en pro­non­çant son nom, on uti­lise plutôt des termes d’appellation spé­ci­fiques (tuqs­lu­rau­siq), qui varient selon la posi­tion de la per­sonne dans le réseau de parenté. Il arrive ainsi qu’une mère nomme sa fille « mère » parce que celle-ci porte le nom de sa grand-mère. [18] Voir F. Laugrand et J. Oosten, « Transfer of Inuit qau­ji­ma­ja­tu­qan­git in modern Inuit society », Études Inuit Studies, 33(1-2) : 115-131. [19] Bien que pri­vi­lé­giant la com­plé­men­ta­rité à l’égalité des sexes, les Inuit ne sont pas oppo­sés à ce que des femmes occ­cupent les plus hautes fonc­tions du gou­ver­ne­ment mais ils ont, en 1999, voté contre une pro­po­si­tion visant à pro­mou­voir l’égalité des sexes à l’Assemblée légis­la­tive en créant des cir­cons­crip­tions dans cha­cune des­quelles seraient élus un homme et une femme. [20] Voir T. Rodon, Nunavut, un bilan des 10 pre­mières années, Policy Options, July-August 2009, p. 88. Le gou­ver­ne­ment du Nunavut a pris acte de ces dif­fi­cul­tés et de ces défis, comme en témoigne le rap­port Qanukkanniq, publié à sa demande en 2009.

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