Les droits des réfugiés et l’Union européenne

Par , Mis en ligne le 01 août 2011

Généralement, l’Union euro­péenne (UE) donne l’image d’une ins­ti­tu­tion ouverte vers l’extérieur, de par ses élar­gis­se­ments pro­gres­sifs, et d’une entité aspi­rant à une cohé­sion interne tou­jours plus grande, notam­ment en termes de liberté, de sécu­rité et de jus­tice. L’espace Schengen garan­tit la libre cir­cu­la­tion des per­sonnes dans 22 États membres et trois pays asso­ciés, et les direc­tives euro­péennes et les déci­sions des cours de jus­tice euro­péennes (la Cour de jus­tice de l’UE et la Cour euro­péenne des droits de l’homme) conduisent à une cer­taine har­mo­ni­sa­tion des lois. Cependant, le trai­te­ment des deman­deurs d’asile par plu­sieurs pays euro­péens révèle que les notions de sécu­rité, de jus­tice et de liberté sont sou­vent des concepts vides de sens pour un nombre crois­sant de per­sonnes, notam­ment pour les non-citoyens deman­dant une pro­tec­tion inter­na­tio­nale. Quatre obs­tacles dans la déter­mi­na­tion du statut de réfu­gié peuvent être déga­gés et ana­ly­sés.

Tout d’abord, la déter­mi­na­tion du statut de réfu­gié est sou­vent effec­tuée par des organes admi­nis­tra­tifs non judi­ciaires et dont les membres, sans néces­sai­re­ment de for­ma­tion juri­dique, sont en prin­cipe indé­pen­dants. Cependant, la ques­tion de l’asile est un sujet par­ti­cu­liè­re­ment sen­sible, hau­te­ment poli­tique, sur les­quels les États veulent avoir un droit de regard. La main­mise du poli­tique sur le droit d’asile en par­ti­cu­lier, et sur l’immigration en géné­ral, conduit à une cer­taine déju­di­cia­ri­sa­tion du droit d’asile et de l’immigration, par la sous­trac­tion de ces domaines au contrôle judi­ciaire, et la limi­ta­tion des moyens d’appel. Le pou­voir dis­cré­tion­naire de ces organes admi­nis­tra­tifs est accru dans le cas des pro­cé­dures accé­lé­rées où le trai­te­ment des demandes, y com­pris, le cas échéant, l’expulsion, est fait dans un temps record. La ten­dance crois­sante des gou­ver­ne­ments à éviter les contrôles judi­ciaires n’est pas propre au droit de l’immigration. Elle est aussi obser­vée dans la lutte contre le ter­ro­risme, lutte dans laquelle de nom­breux États occi­den­taux ont invo­qué le carac­tère excep­tion­nel des mesures pour limi­ter leur contrôle judi­ciaire. La sous­trac­tion des deman­deurs d’asile de la sphère juri­dique fait que le focus n’est plus sur leurs droits et leurs besoins, mais plutôt sur la dési­ra­bi­lité de leur pré­sence pour l’État et la société d’accueil. Dans ces cir­cons­tances, le concept de sécu­rité humaine peut dif­fi­ci­le­ment enri­chir une prise en compte des droits des deman­deurs.

Ensuite, la déter­mi­na­tion du statut de réfu­gié tend à être de plus en plus sou­mise dans cer­tains États euro­péens à une poli­tique du chiffre, ce qui nuit à la qua­lité des entre­vues de déter­mi­na­tion du statut. Les déci­sions doivent être ren­dues dans les jours qui suivent les audi­tions. Des témoi­gnages sur la manière dont ces der­nières sont tenues – en rafale – per­mettent de douter de la qua­lité de l’écoute dont béné­fi­cient les deman­deurs d’asile. Lorsque le trau­ma­tisme vécu dans le pays d’origine est dou­lou­reux, et que la bar­rière du lan­gage com­plique l’exposé des faits, une audi­tion menée rapi­de­ment peut dif­fi­ci­le­ment per­mettre de détec­ter les deman­deurs d’asile qui répondent à la défi­ni­tion de la Convention rela­tive au statut des réfu­giés. L’article pre­mier de la Convention des Nations Unies défi­nit un réfu­gié comme une per­sonne qui craint d’être « per­sé­cu­tée du fait de sa race, de sa reli­gion, de sa natio­na­lité, de son appar­te­nance à un cer­tain groupe social ou de ses opi­nions poli­tiques, qui se trouve hors de son pays d’origine et qui ne peut ou, du fait de cette crainte, ne veut se récla­mer de la pro­tec­tion de ce pays ». Le manque de temps, de res­sources et de volonté poli­tique, sont un réel obs­tacle à une déter­mi­na­tion indi­vi­dua­li­sée, réflé­chie et objec­tive du statut de réfu­gié, afin de répondre de manière adé­quate aux besoins des deman­deurs en termes de pro­tec­tion inter­na­tio­nale. En effet, l’incitation à la pro­duc­ti­vité – en termes d’auditions et de déci­sions ren­dues par jour – est dif­fi­ci­le­ment conci­liable avec la jus­tesse et la jus­tice des déci­sions. L’imposition d’objectifs quan­ti­fiés a des impacts durables sur des mil­liers de per­sonnes, en par­ti­cu­lier pour ceux qui n’ont pas été jugés « cré­dibles » par l’agent gou­ver­ne­men­tal qui conduit les entre­vues de déter­mi­na­tion du statut de réfu­gié. Encore une fois, le deman­deur d’asile ne semble pas au cœur de la déci­sion, mais sim­ple­ment un deman­deur de plus. Et la sécu­rité qui semble sous-tendre maintes déci­sions n’est pas celle des deman­deurs, mais celle de l’État.

Par ailleurs, on sait que les taux de recon­nais­sance de statut de réfu­gié dif­fèrent de façon consi­dé­rable entre les pays de l’UE[1], ce qui révèle la forte sub­jec­ti­vité de la déter­mi­na­tion du statut de réfu­gié ainsi que la per­méa­bi­lité des organes admi­nis­tra­tifs aux cir­cons­tances poli­tiques. La Grèce est répu­tée pour avoir un très faible taux de recon­nais­sance du statut de réfu­gié : en 2009, ce pays a reçu 14 350 deman­deurs d’asile mais n’a reconnu parmi eux que 205 réfu­giés, soit un taux de recon­nais­sance de 1.2%. Les deman­deurs d’asile débou­tés, plus de 14 000 migrants, se sont donc non seule­ment vu refu­ser la pro­tec­tion qu’ils étaient venus cher­cher en Europe, mais ont aussi été éven­tuel­le­ment déte­nus dans des condi­tions inhu­maines, voire expul­sés col­lec­ti­ve­ment. En revanche, l’Allemagne est répu­tée être plus géné­reuse en recon­nais­sance de statut de réfu­gié : en 2009, elle a reçu 33 505 deman­deurs d’asile et a reconnu 12 060 réfu­giés, soit un taux de recon­nais­sance 30 fois supé­rieur à celui de la Grèce. Cette dis­pa­rité de pro­tec­tion est aggra­vée par le Règlement de Dublin, selon lequel une demande d’asile doit être exa­mi­née par un seul État membre – sou­vent le pre­mier pays d’entrée sur le sol euro­péen – la déci­sion de rejet liant les autres. En plus d’être aux avant-postes de l’espace Schengen, la Grèce doit aussi réad­mettre des étran­gers qui ont tran­sité sur son ter­ri­toire avant de dépo­ser une demande dans un autre État de l’UE. Ces cir­cons­tances créent une très forte pres­sion migra­toire sur la Grèce, et influencent sûre­ment l’infime taux de recon­nais­sance du statut de réfu­gié.

Enfin, la défi­ni­tion du statut de réfu­gié, énon­cée plus haut, est rela­ti­ve­ment res­treinte et pré­cise. Certes, la juris­pru­dence a permis d’élargir la portée de la défi­ni­tion en recon­nais­sant notam­ment, sur l’influence de la juris­pru­dence cana­dienne, l’orientation sexuelle parmi les motifs de per­sé­cu­tion. Cependant, même une inter­pré­ta­tion élar­gie de la Convention rela­tive au statut des réfu­giés n’est pas suf­fi­sante pour prendre en compte les besoins de pro­tec­tion d’un nombre crois­sant de migrants qui fuient l’instabilité poli­tique, la pau­vreté, la famine, un contrôle oppres­sif géné­ra­lisé de leur gou­ver­ne­ment… Or, dans le contexte inter­na­tio­nal actuel, si la Convention était réou­verte à des négo­cia­tions aujourd’hui, il n’est pas cer­tain qu’un nouvel ins­tru­ment inter­na­tio­nal sur les réfu­giés pour­rait être adopté, faute de consen­sus. Bien que la situa­tion des droits de la per­sonne soit alar­mante dans maints pays et régions du monde, l’urgence d’agir n’est plus res­sen­tie aussi for­te­ment qu’à la fin de la Seconde Guerre mon­diale. Mais si un tel ins­tru­ment était néan­moins rené­go­cié et adopté, il serait très pro­ba­ble­ment bien moins géné­reux et exi­geant en termes de pro­tec­tion et d’obligations des États par­ties. Personne ne sor­ti­rait gagnant d’une telle opé­ra­tion, si ce ne sont les tenants d’un retour au régime des États sou­ve­rains aux fron­tières her­mé­tiques – au moins pour les migrants vus comme indé­si­rables -, des nos­tal­giques du concept west­pha­lien.

L’UE, en tant que ber­ceau de l’État de droit et des droits de la per­sonne, gagne­rait à déve­lop­per une poli­tique et une légis­la­tion en matière d’asile non seule­ment har­mo­ni­sées mais aussi conformes aux enga­ge­ments inter­na­tio­naux de ses États membres ainsi qu’à la juris­pru­dence pro­gres­sive de la Cour euro­péenne des droits de l’homme.

Anne-Claire Gayet et Damien Larramendy

(Ce texte est une ver­sion courte d’un texte publié par la revue Spirales, numéro 237, 18 juillet 2011)


Les commentaires sont fermés.