Brieg Capitaine
Professeur au département des sciences sociales à l’Université du Québec en Outaouais
L’histoire de la colonisation n’est qu’une histoire des rapports entre les droites libérale et conservatrice d’une part et les peuples autochtones d’autre part. S’il existe une forte propension du discours commun sur la décolonisation à nommer l’adversaire sous une appellation générique telle que « Canada » ou « État colonial », cela ne signifie pas pour autant que les droites conservatrice et libérale ont instauré ou instituent aujourd’hui les mêmes politiques en matière autochtone. Cette représentation monochrome se justifie aux premiers temps de la colonisation mais l’écho que trouvent les mouvements autochtones dans la sphère publique canadienne à partir de la fin des années 1960 voit l’apparition de stratégies de différenciation politique. Les périodes électorales ou de conflits rendent particulièrement visibles ces divergences entre conservateurs et libéraux. L’extractivisme, la reconnaissance des droits autochtones, la qualification des pensionnats indiens ou des assassinats de femmes et de filles autochtones sont devenus autant d’enjeux sociaux cristallisant des dynamiques institutionnelles, politiques et partisanes propres aux droites canadiennes.
La colonisation : entre politiques assimilationnistes et d’exclusion
Entre la fin de la seconde moitié du XIXe siècle et les années 1960, les libéraux et les conservateurs se sont succédé au pouvoir et ont mené des politiques similaires en matière autochtone dont la logique oscille entre marginalisation, exclusion et assimilation. Cette distinction est importante, car la marginalisation et l’exclusion visent à mettre à l’écart les peuples autochtones de la société canadienne en construction. À l’inverse, l’assimilation vise à incorporer, à internaliser. Ces processus peuvent s’articuler dans la réalité. La Loi sur les Indiens de 1876 instaurant le régime des réserves a eu un double effet ; d’une part, l’exclusion des peuples autochtones interdits par leur statut particulier de participer à la construction de la nation et, d’autre part, l’assimilation puisque les contacts avec les institutions coloniales se trouvèrent multipliés. Même si la violence et les multiples abus dans les pensionnats indiens ont détruit physiquement et culturellement de nombreux jeunes autochtones, l’instauration des pensionnats indiens par les conservateurs dans les années 1870 avait pour seul et unique objectif de rompre la transmission intergénérationnelle, et ainsi de les assimiler à la nation en construction.
Jusqu’à la fin des années 1960, les politiques des conservateurs et des libéraux ne constituaient pas un véritable enjeu de distinction entre les partis de droite. Cette harmonie se brisa lorsque les Autochtones rejetèrent la Politique indienne du gouvernement du Canada en 1969 (communément appelé Livre blanc) proposée par Jean Chrétien alors ministre des Affaires indiennes. Il est couramment admis que l’opposition unanime des Premières Nations au Livre blanc a cimenté les luttes autochtones autour d’enjeux communs (reconnaissance des droits, autodétermination politique), mais le « retour » de l’acteur autochtone a aussi eu pour effet de fissurer l’harmonie qui jusque-là caractérisait l’attitude des gouvernements canadiens successifs à l’égard des Autochtones.
Contrer les mouvements autochtones : les politiques de reconnaissance
Le Parti libéral du Canada a occupé le pouvoir pendant plus de 30 ans à des moments déterminants. Les gouvernements successifs de Pierre Elliott Trudeau ont dû faire face jusque dans les années 1980 à l’accroissement des revendications autochtones pendant cette période et sont à l’origine de mesures politiques dont les effets se font encore sentir aujourd’hui. Pendant cette période, de plus en plus de Premières Nations, parfois regroupées pour faire front commun1, ont revendiqué des droits territoriaux et ont gagné plusieurs causes devant les tribunaux2. En 1973, le Parti libéral adoptait en guise de réponse la Politique globale des revendications territoriales définie comme une « méthode de règlement des revendications des Autochtones3 ». Le terme « règlement » peut être compris ici dans le sens de « liquidation », car cette politique a eu pour principal effet, comme je l’ai montré ailleurs4, de fragmenter le mouvement en contraignant les acteurs à formuler les revendications dans un langage rationnel et à circonscrire leur imagination politique dans un espace fixé d’avance par le gouvernement libéral. Le sens du mouvement a ainsi échappé peu à peu à sa base populaire à mesure que les luttes se réduisaient à des controverses administratives et juridiques. L’enchâssement des droits ancestraux au moment du rapatriement de la Constitution en 1982 a pu être appréhendé comme une victoire politique, mais l’article 35 a eu comme conséquences de faire des politiques de reconnaissance la voie privilégiée pour encadrer les mouvements autochtones5, et d’internaliser le conflit en l’obligeant à s’inscrire dans un espace normatif qui ne garantit pas la reconnaissance de la signification que les peuples autochtones accordent aux normes juridiques6.
Le politologue déné, Glen Coulthard, dans un ouvrage désormais classique, s’est appuyé sur la pensée critique de Frantz Fanon pour montrer comment les politiques de reconnaissance obéissent à une logique inverse de la décolonisation. Le premier problème tient au fait que l’action de reconnaître implique l’affirmation par le pouvoir colonial de sa préséance7. La source de l’émancipation ne provient donc pas des luttes autochtones, mais du bon vouloir du colonisateur. Le second problème est qu’en cherchant à réparer les injustices au moyen de politiques de reconnaissance des identités autochtones (et non des nations autochtones), le Parti libéral tend à évincer la dimension politique du conflit (incluant la restitution des terres8) et à réifier les identités autochtones réduites à une somme d’essences9.
Si elles ne constituent pas en pratique des « rapports de reconnaissance réciproque authentiques10 », les politiques de reconnaissance autochtone demeurent l’horizon à l’intérieur duquel sont contraints de se déployer les conflits territoriaux et les mouvements autochtones malgré les enjeux de justice et d’égalité qu’ils portent et leur tendance actuelle à interroger les discriminations systémiques et les inégalités socio-économiques inhérentes à la confiscation de leurs territoires11. L’appui que les politiques de reconnaissance ont pu recevoir de la part des conservateurs lorsqu’ils ont refusé de signer la Déclaration des Nations unies sur les peuples autochtones témoigne d’un rare consensus sur ce type de régime de régulation des injustices sociales qui n’est pas sans rappeler le consensus semblable entre libéraux et conservateurs à la fin du XIXe siècle. Il n’en demeure pas moins que libéraux et conservateurs possèdent chacun leur régime de reconnaissance singulier.
« Les dispositions pertinentes de la Déclaration sont beaucoup trop vagues12 »
En rejetant la Déclaration des Nations unies sur les droits des peuples autochtones (DNUDPA) en septembre 2007, le Parti conservateur du Canada refusait aux Autochtones le droit à l’autodétermination et réaffirmait la préséance des politiques de reconnaissance en tant que méthode de règlement des conflits entre les Autochtones et l’État canadien. En 2009, le même gouvernement accepta sous la pression de groupes de défense des droits humains et d’organisations autochtones de ratifier la Déclaration tout en reconnaissant le caractère non contraignant de celle-ci.
Dans les premiers articles, la Déclaration insiste, au nom de l’égalité entre les peuples, sur la liberté dont disposent les peuples autochtones de se définir eux-mêmes et de produire leur histoire sans subir l’injonction identitaire ou modernisatrice des peuples dominants. McNee, représentant du Canada à l’Assemblée générale des Nations unies, déclarait le 13 septembre, à la veille de l’adoption de la Déclaration :
Nous sommes fiers des procédures qui ont été mises en place pour régler les revendications autochtones de manière respectueuse de ces droits et travaillons activement à les améliorer afin de pouvoir résoudre ces revendications de façon encore plus efficace. Malheureusement, les dispositions pertinentes de la Déclaration sont beaucoup trop vagues, manquent de clarté et se prêtent à diverses interprétations ; elles omettent la nécessité de reconnaître une multitude de droits territoriaux et sont susceptibles de remettre en question des points déjà réglés par traité13.
Le paternalisme et la condescendance des conservateurs qui pointèrent le flou des articles de la Déclaration demeure une stratégie récurrente qui a pour effet de fermer toute forme de discussion qui se tiendrait en dehors des cadres formels institués par les politiques en vigueur. Le discours de M. McNee révèle qu’il est possible de soutenir les politiques de règlement et de négociation des revendications autochtones au Canada tout en niant – dans un même mouvement – toute subjectivité à l’autre partie. Si le refus de signer illustre la relation asymétrique dont parlait Glen Coulthard, ce geste révèle aussi le cadre de discussion au sein duquel la relation avec les Autochtones doit être maintenue. Autrement dit, les conservateurs reconnaissent les Autochtones si ces derniers se tiennent à l’intérieur d’un espace normatif et non moral. Quels sont les principes normatifs qui structurent cet espace restreint de reconnaissance ? Cet espace de reconnaissance varie-t-il selon les gouvernements ?
Les conservateurs et le marché comme espace de reconnaissance
Pendant son dernier mandat, Stephen Harper a fait face à de nombreuses contestations populaires qui sortaient du cadre classique et institutionnalisé des revendications autochtones. Que ce soit face à Idle No More, aux conclusions de la Commission de vérité et réconciliation ou à la demande d’enquête publique sur les femmes et filles autochtones disparues ou assassinées, le gouvernement de Stephen Harper a systématiquement ignoré la dimension morale du répertoire de mobilisations des Autochtones au profit d’une grille de lecture purement économique répondant – en somme – aux revendications morales des acteurs par leur assimilation à une société réduite à un marché économique.
Entre décembre 2012 et février 2013, des centaines de milliers d’Autochtones manifestaient partout à travers le Canada contre la loi omnibus C-45 dont l’une des dispositions visait à assouplir les mesures d’impact sur l’eau des projets d’extraction. Au nom de la justice, de l’égalité et d’un ensemble de principes universels, les acteurs demandaient le retrait de la loi et le renforcement des contrôles sur les projets d’exploitation des ressources naturelles. Stephen Harper ignora tout d’abord les manifestations pour ensuite exprimer son incompréhension à l’égard des revendications d’égalité et de justice. Il tenta de justifier sa réforme par le fait qu’elle visait à libérer l’économie comme le déclarait à l’époque le leader du gouvernement conservateur à la Chambre des communes, Peter Van Loan, à la suite des pressions du Nouveau Parti démocratique (NPD) pour retirer les lois C-38 et C-45 :
Il s’agit de législations économiques très importantes. Les grands bénéficiaires des changements qu’elles comportent seront les Premières Nations. Un des changements permet que le développement des ressources naturelles aille de l’avant sans bureaucratie excessive. Cela va directement se traduire par de la croissance économique et de la création d’emplois14.
En d’autres termes, la pauvreté ne vient pas de la disparition de la culture, mais de la résistance de certains Autochtones à s’intégrer dans une économie de marché. Toute lecture des problèmes sociaux sortant de cette idéologie néolibérale est systématiquement rejetée. L’une des stratégies employées par les conservateurs est ainsi de renvoyer la responsabilité de la situation des Autochtones non pas à l’État, mais aux individus eux-mêmes. Stephen Harper a toujours refusé, malgré l’intense mobilisation des femmes autochtones, la mise en place d’une enquête nationale sur les assassinats et les disparitions de plusieurs milliers de femmes et de filles autochtones ces quarante dernières années. En 2010, il coupait la subvention versée à l’association Sisters in Spirit qui effectuait des recherches sur cette tragédie.
Le Plan d’action pour contrer la violence familiale et les crimes violents à l’endroit des femmes et des filles autochtones proposé en 2014 par les conservateurs met l’emphase sur le renforcement des services de police dans les communautés et sur « l’autonomisation » des victimes elles-mêmes. Le rapport stipule ainsi que :
La prévention de la violence repose aussi sur l’autonomisation. Le gouvernement du Canada a mis en place un certain nombre de programmes pour aider les femmes et les filles autochtones à acquérir les connaissances, les compétences et l’expérience dont elles ont besoin pour se prendre en main et conquérir leur indépendance. D’autres programmes ciblent des facteurs de risque précis en lien avec la violence, dont le soutien en santé mentale, la prévention de la toxicomanie et du suicide15.
Harper résumait ainsi sa position en 2014 : « Nous ne devons pas y voir un phénomène sociologique […] Nous devons y voir des crimes. Des crimes contre des innocents, et des crimes qui doivent être traités en conséquence16 ».
Ici encore, la reconnaissance se réduit à celle d’un agent économique évalué à l’aune de ses ressources et de ses manques, de ses capacités et de ses incapacités. Cette vision néolibérale de l’individu désaffilié (et appréhendé en dehors de tout rapport social) révèle la représentation que les conservateurs ont de la société canadienne en tant qu’espace de concurrence et d’intérêts. L’action du gouvernement se réduit donc à fournir des supports non plus sociaux, mais d’action, d’un « pouvoir agir » individualisé. Dans cette perspective, la responsabilité dans la disparition des femmes autochtones reposerait finalement non pas sur la colonisation et la privation de leurs terres et de leurs cultures, mais sur leur incapacité à se mouvoir dans la société de marché canadienne. Il convient donc, pour les conservateurs, « d’améliorer la formation et le développement [de leurs] compétences pour renforcer la sécurité économique des femmes autochtones, soutenir leur autonomie et promouvoir leur accès aux postes de responsabilité et de décision17 ». La solution ne se trouve donc pas dans la reconnaissance des droits, mais dans la néolibéralisation des communautés autochtones et leur participation au marché.
Nier la signification que les Autochtones donnent à l’histoire, à leurs droits ou plus généralement à leur expérience sociale des discriminations est au cœur de la matrice conservatrice. Ce refus des visions autochtones du monde est systématique et sert à réaffirmer, au-dessus des identités particulières, « l’intérêt général » dont la signification se réduit à l’emploi salarié, au développement économique et à l’exploitation des ressources naturelles. Cette idéologie présentiste dépourvue d’historicité permet de s’excuser, comme Stephen Harper l’a fait en 2008 en qualifiant les pensionnats de « triste chapitre de notre histoire », sans pour autant adhérer à la narration autochtone qui considère que ce trauma historique est la source des problèmes socio-économiques contemporains18.
Les libéraux et la « croissance inclusive »
Le dernier mandat du gouvernement libéral de Justin Trudeau en matière autochtone est bien plus ambigu que celui des conservateurs. Au premier abord, il est difficile de nier le caractère proactif du premier ministre : multiplication des excuses, mise en place d’une politique de réconciliation incluant le projet d’implémenter la Déclaration des Nations unies, financement de l’enquête nationale sur les femmes et les filles autochtones disparues ou assassinées (ENFFADA), reconnaissance d’un génocide canadien, etc. Ce volontarisme politique visant à donner une place plus importante aux Autochtones s’accompagne de changements structuraux dans les institutions culturelles, gouvernementales et d’éducation engagées dans un processus d’« autochtonisation » sans précédent de leurs contenus et de leurs ressources humaines. La visibilité accrue des peuples autochtones et de leurs cultures est manifeste et s’est accompagnée d’une politique de redistribution visant à réduire les inégalités et les discriminations en matière de justice, de services sociaux, d’éducation ou d’infrastructures et de logement.
Mais si les Autochtones sont plus visibles, cette réconciliation réduit la portée politique du mouvement autochtone en reconnaissant uniquement la dimension sociale des luttes contre les inégalités. L’analyse des budgets fédéraux de 2016, 2017, 2018 et 2019 permet de jeter un regard plus critique sur la relation entre Autochtones et Canadiens défendue par le gouvernement Trudeau. L’effort budgétaire se focalise en effet sur le logement, la santé, l’éducation, mais ces mesures de lutte contre la pauvreté s’inscrivent dans le projet d’un « Canada plus fort, plus uni, plus prospère » et visent à ce que les Autochtones puissent « contribuer à la prospérité du Canada en tant que participants à la vie économique ». L’expression de « croissance inclusive19 » est utilisée de manière récurrente dans les différents plans budgétaires.
Autrement dit, la réconciliation donne une place plus importante aux Autochtones dans les institutions, ce qui a pour effet de restreindre la portée du mouvement autochtone. Il internalise les peuples autochtones du Canada, réduits à des partenaires économiques et les cantonne de l’intérieur sans interroger la structure profonde des inégalités qui reposent sur le racisme, les préjugés, l’appropriation et l’exploitation des territoires autochtones. L’un des principaux exemples de cette volonté d’internalisation est la scission du ministère des Affaires autochtones et du Nord Canada en deux entités : l’une consacrée aux relations avec la Couronne (c’est-à-dire aux conflits territoriaux) et l’autre consacrée aux services aux Autochtones (autrement dit aux inégalités socio-économiques et à la redistribution). Or, scinder le ministère revient à considérer que les problèmes territoriaux et politiques sont sans lien de détermination avec les inégalités socio-économiques. C’est croire aussi que l’autodétermination et la sécurité sociale peuvent être traitées de manière séparée. Pourtant, les acteurs autochtones n’ont eu de cesse de rappeler que le développement socio-économique des Premières Nations ne peut se faire sans la restitution et le partage des terres. Cette scission du politique et du social autorise à la fois la poursuite des mesures de redistribution et l’acquisition d’un pipeline censé stimuler la « croissance inclusive » des communautés.
Conclusion : La cage de fer du néolibéralisme
Suivant le processus d’euphémisation des mœurs bien décrit par Norbert Élias20, les moyens mis en œuvre par les gouvernements ont évolué, mais les fins assimilationnistes demeurent identiques, même si l’analyse des politiques menées depuis les années 1970 par la droite canadienne révèle la mobilisation de stratégies différenciées de la part des conservateurs et des libéraux. L’assimilation, pour les conservateurs, passe explicitement par l’intégration d’individus autochtones à une société de marché, individus réduits à des agents économiques sans mémoire et définis par les ressources dont ils disposent. Les actions du gouvernement Trudeau sont plus ambiguës, mais les politiques de reconnaissance apparaissent néanmoins comme des politiques de distraction puisque les enjeux d’autodétermination et de restitution apparaissent secondaires face aux logiques redistributrices et intégratrices. Le néolibéralisme semble toujours l’horizon indépassable des gouvernements en matière autochtone. L’expansion de la scolastique économique, à travers notamment l’emploi récurrent de la notion de « croissance inclusive », est ainsi à l’œuvre et touche toutes les sphères de la vie des peuples autochtones.
1 Au Québec, on peut citer le Conseil Attikamekws-Montagnais qui finira par imploser en 1994 ou la brève Association des Indiens du Québec (1967-1973). En dehors de ces quelques organisations, l’unité d’action politique reste la bande au sens de la Loi sur les Indiens.
2 Voir les arrêts Calder au Canada et Malouf au Québec en 1973.
3 En toute justice. Une politique des revendications des Autochtones, Ottawa, Ministère des Affaires indiennes et du Nord canadien, 1981, p. 11.
4 Brieg Capitaine, « Les voies de la résistance autochtone à la colonisation », dans Maurice Demers et Patrick Dramé (dir.), Le Tiers-Monde postcolonial. Espoirs et désenchantements, Montréal, Presses de l’Université de Montréal, 2014, p. 246-260.
5 Leanne Betasamosake Simpson, The Misery of Settler Colonialism. Roundtable on Glen Coulthard’s Red Skin, White Masks and Audra Simpson’s Mohawk Interruptus, blogue de Leanne Simpson, 2015, <www.leannesimpson.ca/writings/the-misery-of-settler-colonialism-roundtable-on-glen-coulthards-red-skin-white-masks-and-audra-simpsons-mohawk-interruptus>.
6 DaleTurner, This is not a Peace Pipe. Towards a Critical Indigenous Philosophy, Toronto, University of Toronto Press, 2006.
7 Glen S. Coulthard, « Subjects of Empire: indigenous peoples and the “politics of recognition” in Canada », Contemporary Political Theory, vol. 6, n° 4, 2007, p. 437-460.
8 Arthur Manuel et Grand Chief Ronald Derrickson, The Reconciliation Manifesto. Recovering the Land, Rebuilding the Economy, Toronto, Lorimer, 2017.
9 Nancy Fraser, Qu’est-ce que la justice sociale ? Reconnaissance et redistribution, Paris, La Découverte, 2011.
10 Axel Honneth, « La théorie de la reconnaissance : une esquisse », Revue du MAUSS, n° 23, 2004, p. 134.
11 Manuel et Derrickson, op.cit.
12 Déclaration de l’ambassadeur McNee à l’Assemblée générale sur la Déclaration des droits des peuples autochtones, Ottawa, Mission permanente du Canada auprès des Nations unies, 2007.
13 Ibid.
14 Cité dans Marie Vastel et Hélène Buzzetti, « Rentrée parlementaire – Les Autochtones monopolisent les débats », Le Devoir, 29 janvier 2013.
15 Gouvernement du Canada, Plan d’action pour contrer la violence familiale et les crimes violents à l’endroit des femmes et des filles autochtones, Ottawa, 2014.
16 La Presse canadienne, « Femmes autochtones : Harper rejette la tenue d’une enquête nationale », Lapresse.ca, 21 août 2014.
17 Plan d’action pour contrer la violence familiale, op.cit.
18 Commission de vérité et réconciliation du Canada, Pensionnats indiens : les séquelles, Montréal et Kingston, McGill-Queens University Press, 2015.
19 Selon l’ONU, « le développement ne peut être inclusif que si toutes les catégories de population – quels que soient leur sexe, leur origine ethnique, leur âge ou leur statut social – contribuent à créer des opportunités, partagent les bénéfices du développement et participent à la prise de décision ». Croissance inclusive, Programme des Nations unies pour le développement, 2019.
20 Norbert Élias, La Civilisation des mœurs, Paris, Calmann-Lévy, 1973, puis Pocket, 2003.
