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L’économie malade de l’Ukraine

L’Ukraine doit faire face à l’offensive russe dans la pire des situations économiques. Depuis l’indépendance, et encore plus depuis 2014, l’histoire économique du pays est celle d’une paupérisation générale.

Une épicerie dans la ville de Kremenna, dans l’est de l’Ukraine, le 11 février 2021. © Photo Danil Shamkin / NurPhoto via AFP

 

À l’heure de la nouvelle crise qui la frappe, l’Ukraine est l’une des économies les plus affaiblies d’Europe et de l’ancien espace soviétique. Celle qui était jadis le fleuron de l’Empire tsariste et du régime soviétique (l’ouvrier modèle de la propagande stalinienne, Alekseï Stakhanov, venait du Donbass) n’est plus que l’ombre d’elle-même.

Le bilan sur le long terme est sans appel. Si l’on s’en tient aux chiffres de la Banque mondiale du PIB par habitant en parité de pouvoir d’achat et en dollars de 2017, l’histoire économique de l’Ukraine depuis la fin de l’Union soviétique est celle d’une descente aux enfers.

Le mauvais élève de l’ex-URSS

En 1990, le PIB par habitant de ce qui était encore la République socialiste d’Ukraine au sein de l’URSS était de 16 428,5 dollars. C’était certes 24 % de moins que celui de la Fédération de Russie et 31 % de moins que la moyenne de la zone Europe et Asie centrale, mais c’était 70 % de plus que la moyenne mondiale.

Trente ans plus tard, en 2020, ce même PIB par habitant ukrainien n’était plus que de 12 375,9 dollars, soit un recul de 25 %. Entre-temps, le niveau russe a progressé de 23 %, celui de l’Europe-Asie centrale de 42 % et celui du monde de 67 %. L’Ukraine s’est donc paupérisée et a subi un déclassement massif. Son niveau de PIB par habitant est désormais inférieur de 31 % à la moyenne mondiale.

Le pays a été dépassé par d’anciens pays très pauvres et frappés par les conflits comme l’Albanie ou la Bosnie-Herzégovine. Même le Bélarus a dépassé l’Ukraine qui, en 2020, n’affichait un niveau de vie supérieur qu’à quatre des quinze ex-Républiques soviétiques : la Moldavie, l’Ouzbékistan, le Tadjikistan et la Kirghizie.

https://static.mediapart.fr/etmagine/default/files/2022/02/23/capture-d-e-cran-2022-02-23-a-18-13-47.pngÉvolution du PIB par habitant depuis 1990 dans le monde et dans quelques pays de l’Est. © copie d’écran FMI

Un dernier chiffre rendra compte de ce désastre, il est issu d’une récente étude du FMI. L’Ukraine figure parmi les 18 pays de la planète dont le PIB par habitant a reculé sur la période 1990-2017 ; c’est même la cinquième pire performance. Le pays fait seulement mieux que quelques États ravagés par des situations de guerre civile endémique sur la période comme la République démocratique du Congo, le Yémen ou le Burundi.

La situation est d’autant plus terrible que l’Ukraine a, entre 1990 et 2020, perdu près de huit millions d’habitants, passant de 51,9 millions à 44,1 millions. La chute du PIB totale est donc vertigineuse, d’autant plus que, à la différence des pays cités plus haut, l’économie ukrainienne n’est pas une « petite » économie. En dollars de 2017 et en parité de pouvoir d’achat, le PIB ukrainien s’est ainsi réduit en trente ans de 40 %.

L’effondrement post-soviétique et les raisons du retard ukrainien

Comme souvent, l’origine de ce désastre est multiple. La première raison reste la violence de la transition post-soviétique. Comme la Russie de Boris Elstine, l’Ukraine des années 1990, alors dominée par l’ancien apparatchik Leonid Koutchma (premier ministre de 1992 à 1993, puis président de 1994 à 2004), expérimente la « théorie du choc ». En 1994, Koutchma, sous les applaudissements du FMI, lève tout contrôle des prix et lance des privatisations massives. L’économie, déjà affaiblie, s’effondre encore plus. Encore en Russie, des oligarques s’emparent des richesses du pays et captent les flux de valeurs qui sont transmis vers Chypre ou d’autres paradis fiscaux.

Le PIB par habitant est en 1998 inférieur de 68 % à son niveau de 1990. C’est un chiffre proche de ce que peuvent subir des États ayant subi une guerre sur leur territoire. C’est aussi une chute plus violente que celle (43 %) qu’a subi la Russie sur la même période.

Après la crise des émergents de 1998-1999, les pays de l’ex-URSS connaissent une période de dix ans de rattrapage alimentée par la demande extérieure en matières premières et, plus marginalement, en produits industriels. Si le PIB par habitant de l’Ukraine se redresse, son économie ne parvient pas à retrouver son niveau de la fin de l’époque soviétique. En 2008, la Russie dépasse le niveau de PIB par habitant de 1990. Mais l’Ukraine est alors encore à 17,6 % sous ce niveau.

Que s’est-il passé ? La première réponse réside dans l’ampleur du choc initial, qui a détruit l’outil productif ukrainien et l’a rendu moins capable de profiter de la reprise. Selon la Banque mondiale, les investissements sont passés de 71,5 milliards de dollars de 2015 en 1990 à 14,8 milliards en 2000 et 36,1 milliards en 2008. La remise à niveau de l’outil industriel n’a jamais vraiment eu lieu et l’Ukraine a logiquement perdu du terrain sur les marchés mondiaux.

https://static.mediapart.fr/etmagine/default/files/2022/02/23/capture-d-e-cran-2022-02-23-a-18-18-05.pngPIB par habitant en parité de pouvoir d’achat et dollars constants de 2017 en Ukraine. © WDI (World Bank)

Dès lors, même si la croissance des exportations en valeur est impressionnante entre 2000 et 2008, à + 359,5 %, contre 349 % pour la Russie, le niveau de départ est trop faible pour assurer le rattrapage. Surtout, cette croissance ne se transmet pas suffisamment à la population. Elle ne s’accompagne pas d’investissements publics, du renforcement de la redistribution et d’une augmentation de la productivité. C’est une croissance des exportations fondée sur des salaires faibles. Pour une croissance en valeur comparable à la Russie, l’Ukraine a ainsi dû afficher une croissance en volume quasiment deux fois plus forte (+ 107,2 %, contre 58,5 %).

Enfin, le produit des exportations est très largement capté par une oligarchie s’appuyant sur une très forte corruption. Dans ce contexte, l’émigration s’est accélérée, conduisant à une baisse de la population qui réduit encore la croissance du pays et sa capacité à monter en gamme. L’Ukraine a rapidement vieilli, ce qui a encore plombé son économie en augmentant le déficit public et en réduisant la capacité productive. L’Ukraine était alors piégée dans un cercle vicieux.

C’est dans cette situation qu’à partir de 2004, avec le départ de Leonid Koutchma et la « révolution orange », le pays a commencé à hésiter sur son modèle économique. L’hésitation entre l’Europe et la Russie qui caractérise les années 2004-2014 en Ukraine a aussi une signification économique : faut-il s’inscrire dans la sphère d’influence russe et s’appuyer sur un capitalisme de copinage régulé par l’État ou se lancer dans une nouvelle vague de libéralisation pour s’inscrire dans l’économie européenne ?

Ce choix a été rendu d’autant plus délicat que si, précisément, l’emprise oligarchique ne rendait pas le modèle russe très attirant, l’effondrement du bien-être matériel de la population rendait délicate la levée des dernières protections (retraites, prix régulés de l’énergie) comme le réclamaient le FMI et la Commission européenne.

https://static.mediapart.fr/etmagine/default/files/2022/02/23/capture-d-e-cran-2022-02-23-a-18-20-57.pngSolde du commerce extérieur ukrainien en pourcentage du PIB. © WDI (World Bank)

Ces hésitations se sont traduites par une alternance politique et des non-choix plutôt préjudiciables alors même que l’économie ukrainienne a été frappée de plein fouet par la crise de 2008-2009, puis par celle de la zone euro et des matières premières dans les années suivantes. La concurrence internationale s’est intensifiée, les débouchés se font plus rares, les exportations reculent à nouveau et l’économie s’affaisse. Le niveau de PIB par habitant de 2008 (qui, on le rappelle, est 17,5 % sous celui de 1990) ne sera jamais retrouvé par l’Ukraine. En 2019, il était encore 7 % plus bas.

Devant cette crise, les gouvernements d’alors ne combattent pas vraiment l’un des points noirs de l’économie ukrainienne : la corruption. Dans l’étude du FMI déjà citée, les auteurs comparent l’Ukraine et la Pologne, économies assez comparables dans les années 1990, sur le plan des « réformes structurelles ». Ce qui est intéressant, c’est que, du point de vue des réformes « économiques », l’Ukraine n’est pas distancée par la Pologne : selon les critères du FMI, elle fait même « mieux » en termes de libéralisation du « marché du travail » et dans certains domaines financiers et des marchés de biens. La vraie différence se joue sur le plan de la corruption, de l’État de droit et de la gouvernance.

Autrement dit, l’Ukraine a tenté de construire un modèle fondé sur la compétitivité par les coûts, tout en maintenant une captation de la valeur par l’oligarchie. Un tel modèle ne peut conduire qu’à des séries d’échecs qui bloquent tout développement, rendent l’État incapable d’agir et font peser les ajustements sur la population.

L’économie ukrainienne après Maidan

C’est sans doute cette impasse qui a provoqué en partie les événements de Maidan de 2014. La crise ouverte avec la Russie a, en quelque sorte, conduit le pays à choisir de facto l’entrée dans le modèle européen. Cela a sans doute été une clarification, mais les conditions fixées par le FMI, qui est au chevet du pays depuis des années, n’ont pas vraiment amélioré la situation. Certes, la croissance a rebondi après 2015, mais on a vu que le PIB par habitant n’a pas retrouvé son niveau de 2008 et pas davantage celui de 2013. Le bilan est donc terne.

Il est vrai que les gouvernements post-Maidan n’ont guère avancé sur la principale priorité, la lutte contre la corruption. Les données du FMI le confirment en soulignant combien, dans ce domaine comme dans celui du fonctionnement de la justice, l’écart n’a cessé de se creuser avec la Pologne (pourtant loin d’être exemplaire dans ce domaine) entre 2013 et 2018, alors même que l’Ukraine libéralisait encore davantage le « marché du travail ».

Or l’étude du FMI reconnaît que la question de l’État de droit est centrale pour le futur développement de l’Ukraine. Sans lui, aucun redécollage économique n’est possible. Le FMI souligne ainsi qu’un sondage de 2019 confirme que les trois causes principales pour lesquelles les investisseurs internationaux évitent l’Ukraine sont la corruption, le système judiciaire et la « capture de l’État par l’oligarchie ».

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Obstacles déclarés aux investissements étrangers en Ukraine. © copie d’écran FMI

Pour autant, la vision du FMI est, comme souvent, un peu trop simpliste. L’institut dresse des scénarios très optimistes de rattrapage avec la Pologne liés à l’application de ses propres plans de réformes structurelles. Mais la situation ukrainienne est sans doute beaucoup plus complexe.

Le premier point central est évidemment celui du conflit avec la Russie. La faiblesse de la position ukrainienne y est un obstacle aux investisseurs étrangers, qui redoutent sans doute de voir les moyens de production capturés par les forces pro-Russes, comme cela a été le cas dans la région industrielle du Donbass. Investir en Ukraine suppose souvent de mobiliser des sommes colossales pour construire un outil productif, alors même que la productivité du travail y est faible et les infrastructures peu satisfaisantes. Ce type d’investissement est peu attractif aujourd’hui dans le monde entier, et l’Ukraine n’a guère d’atouts à faire valoir dans ce domaine en termes de rentabilité.

Par ailleurs, le conflit pèse sur la croissance de l’Ukraine en la privant des ressources de la Crimée, annexée par la Russie, et des deux zones occupées du Donbass. Une étude de l’Institut britannique CEBR a estimé que les pertes cumulées liées à ces occupations étaient de 14,6 milliards de dollars par an, environ 10 % du PIB ukrainien. Si l’on ajoute l’effet du manque à gagner fiscal, des destructions d’actifs et de l’effet sur l’investissement, le CEBR estime que les pertes annuelles du conflit s’élèvent à 40 milliards de dollars, soit un quart du PIB. Entre 2014 et 2020, les pertes cumulées se seraient élevées à 280 milliards de dollars.

https://static.mediapart.fr/etmagine/default/files/2022/02/23/capture-d-e-cran-2022-02-23-a-18-25-20.pngLes scénarios du FMI pour l’Ukraine en fonctioon de l’évolution de la corruption. © copie d’écran FMI

Même si cette étude mélange un peu les effets qui ne sont pas forcément cumulables, elle permet de prendre conscience du poids du conflit sur l’économie ukrainienne. Ce poids appliqué à une économie déjà fortement affaiblie et fragilisée rend les perspectives de croissance de 7 % par an grâce aux réformes du FMI un peu illusoires.

Les exportations sont certes reparties à la hausse depuis 2015 (+ 38 % en valeur entre cette date et 2019), mais elles sont encore très loin de leur niveau de 2012 (- 27 %). Cette faiblesse contribue à rendre la balance commerciale très fortement déficitaire (ce déficit atteignait 8 % du PIB en 2019), ce qui exerce une pression supplémentaire sur la monnaie locale, la hryvnia. Après Maidan et le conflit avec la Russie, l’Ukraine n’a évité la banqueroute totale qu’en faisant défaut sur la dette due à la Russie et en faisant appel au FMI.

Depuis 2014, c’est d’ailleurs le FMI qui assure les fins de mois des gouvernements ukrainiens. Et s’il n’est pas réellement parvenu à imposer une lutte active contre la corruption, il a imposé l’indépendance de la banque centrale, la NBU, qui, pour sauvegarder ses réserves en devises et la stabilité de la monnaie, maintient des taux très élevés. Le taux de base de la NBU est de 8,5 %, ce qui est considérable dans le contexte actuel, même avec une inflation annuelle de 10 %. Depuis 2018, le flux de crédit au secteur privé est d’ailleurs en baisse. Dans ces conditions, on comprend que l’investissement par les entreprises locales soit un pari très risqué en Ukraine. Pour ne rien dire des ménages, qui doivent faire face à des taux de près de 30 %.

https://static.mediapart.fr/etmagine/default/files/2022/02/23/capture-d-e-cran-2022-02-23-a-18-23-34.pngÉvolution des dépenses sociales en Ukraine de 2014 à 2020. © copie d’écran FMI

L’autre tour de force du FMI, ce sont bien sûr les coupes dans les dépenses sociales. Entre 2014 et 2020, les dépenses sociales sont passées de 20 % à 13 % du PIB, tandis que les dépenses liées aux salaires publics stagnaient. Avec un corps social déjà très affaibli, de telles mesures ne peuvent que peser encore davantage sur l’économie ukrainienne.

Autrement dit, même avec le FMI aux commandes, les travers de l’économie ukrainienne ne s’apaisent pas. La capture de la valeur par les oligarques, quel que soit le coût pour la population, reste la règle. Cette capture rend largement l’État impuissant pour mener une politique rationnelle de développement dans l’intérêt de sa population. Dans ces conditions, un décollage capitaliste de l’Ukraine semble très peu probable, y compris en faisant abstraction des événements actuels.

La question agricole

Mais il reste une hypothèse à explorer, celle envisagée par exemple dans ce post de blog de l’historien états-unien Adam Tooze, et qui part de l’agriculture. C’est, il est vrai, un des points forts du pays. L’Ukraine détient un quart des « terres noires », parmi les plus fertiles du monde, et est traditionnellement un des « greniers » de l’Europe. Aujourd’hui, le pays est notamment le premier producteur de tournesol du monde.

Mais les rendements sont très faibles. Selon les chiffres d’Adam Tooze, la valeur ajoutée tirée d’un hectare en Ukraine est de 443 dollars, contre 2 440 en France. Pour dynamiser les exportations, il faudrait donc un choc de productivité agricole en Ukraine. Dans un schéma assez classique, ce choc permettrait de développer l’investissement dans le reste de l’économie et d’engager le pays sur un chemin vertueux.

Mais comment faire ? Le FMI et les économistes orthodoxes estiment que le problème est lié au régime de propriété du sol. L’Ukraine est, avec le Bélarus, le dernier pays d’Europe où la vente de terre est prohibée. Une réforme agraire a eu lieu en 2001 et a attribué la moitié des terres du pays à sept millions de petits propriétaires, moyennant une interdiction de vendre, d’acheter ou d’hypothéquer ces terrains. Ces petits fermiers développent souvent une économie de subsistance, ayant recours au fermage d’une partie de leur production pour de plus gros propriétaires qui ont accaparé les terres encore aux mains de l’État.

Les conseillers occidentaux estiment que la libéralisation du régime foncier permettrait d’augmenter la productivité agricole en concentrant et rationalisant la production. Lorsque le président Volodymyr Zelensky a été élu en 2019, la demande du FMI a été très claire à ce sujet et le Fonds en a fait une condition à la poursuite de son aide. Une loi a finalement été votée au Parlement ukrainien, la Rada, en mars 2020.

Zelensky a refusé d’autoriser la vente des terres aux étrangers, qui est très impopulaire dans le pays, mais, depuis le 1er juillet 2021, les Ukrainiens peuvent vendre et acheter jusqu’à 100 hectares de terrain. En 2024, la limite sera de 10 000 hectares. En parallèle, un fonds assurera que les petits fermiers disposent de crédits suffisants.

Tout cela est fort beau, mais, dans les faits, cette libéralisation va conduire à une concentration des terres. La face sombre de l’augmentation des rendements agricoles, c’est qu’elle placera une partie de la population rurale dans une situation de précarité avancée. 14 % de la population ukrainienne travaille encore dans l’agriculture.

Pour que le décollage capitaliste se produise, il faudra que les rendements se réinvestissent dans d’autres secteurs du pays, pas dans les banques chypriotes ou singapouriennes. Rien ne le garantit à ce jour : la situation du capitalisme global rend ces schémas de développement très incertains et la crise actuelle ne fait que renforcer cette incertitude.

Or, avec un chômage à 10 % et une population déjà paupérisée, sans ce mouvement, le désastre social est assuré. Rien ne pourra se faire sans que l’État reprenne son autonomie face aux intérêts privés qui l’empêchent de mener des politiques favorables au bien-être collectif. L’Ukraine n’est donc pas sortie de l’impasse économique, loin de là. Et, bien entendu, les derniers développements du conflit avec Moscou rendent toute perspective heureuse encore plus lointaine.

 

 

SourceMediapart