Le retour de l’État Provigo

Comment la restructuration par la crise menace le service public, universel, accessible et gratuit

Les « économistes », ceux qui veulent comprendre la société à partir du capital, ne nous avaient pas annoncé la crise de 2008.  Pourtant la crise du capital (une autre) était latente depuis Thatcher, Reagan et Mulroney qui ont posé que la croissance devait rétribuer d’abord le capital.
Par Mis en ligne le 24 novembre 2009

La croissance résulterait des gains de productivité que la société déciderait par la suite de répartir[1]. Trois récipiendaires de cette répartition : le capital, les salaires, l’État. Chaque année, on nous annonce que le PIB a cru entre 2% et 5 %, sauf pour les Chinois qui font du 10%… Mais depuis 1980, tout le monde a pu constater que les salaires stagnaient, que le rêve américain de la croissance par la consommation où les enfants auront un sort meilleur que leurs parents, n’a pu être financé que par l’endettement des ménages, « rêveurs » de l’éden consumériste. La crise a éclaté quand la rétribution du capital n’a plus laissé assez de salaires aux consommateurs pour payer leurs dettes[2].

Mais il n’y a pas eu que la stagnation du salaire réel depuis 1980; car pour accroître encore plus la part du capital, on a aussi réduit la part redistributive de l’État. C’est la thèse libérale de réduction du rôle de l’État, de la privatisation des entreprises publiques, de la déréglementation, de la flexibilisation des normes du travail et surtout de la privatisation des services publics. Geler les salaires et réduire la part de l’État furent toute la politique depuis trente ans.

On doit donc voir comment on a pu justifier pareille idée ? Quelle forme cela a pris au Québec, et par quels mécanismes continue-t-on de mettre en œuvre cette politique ? En résumé, si la petite bourgeoisie s’est emparée de l’État pour se constituer comme classe et comme pouvoir avec la « Révolution tranquille », la réaction bourgeoise et libérale démantèle aujourd’hui à son seul profit, cet instrument collectif, pendant que la classe politique s’agite sur les accommodements et la langue[3]. Quelle idéologie à la sauce Québec justifie les mécanismes de cette ‘réaction’ violente dans ses effets de déconstruction de l’État et de privatisation des services publics ?

Quelle idéologie ?

La question est intéressante, comment peut-on faire accepter la stagnation du salaire réel, la déconstruction de l’État et l’augmentation de la rétribution du capital? Vous n’avez qu’à consulter la presse du capital (y en a-t-il une autre?); tous les arguments sont là, répétés à satiété. Si vous sortez de la doxa libérale, on ne vous publiera pas; on ne vous entendra pas. Bien sûr, la particularité de l’idéologie dominante, c’est de dominer, mais c’est aussi de faire croire en TINA, « There Is No Alternative ».[4] Nous avons choisi de nous attarder à la théorie ultralibérale du « Public Choice » qui nous semble encapsuler le discours dominant.

Cette idée du « Public Choice » est élaborée comme thèse libérale, alors extrême, de l’École de Chicago. Il s’agit d’une théorie micro-économique du politique et de la démocratie. Comme pour les libéraux, l’homo economicus est un être économiquement rationnel. Parce qu’il est rationnel il ne cherche d’abord et seulement que sa survie et son intérêt matériel. Tous les hommes rationnels doivent donc être égoïstes pour être rationnels. Celui qui ne cherche pas son intérêt individuel n’est pas rationnel, et n’a donc pas de place dans la démonstration; c’est un déviant, voire un ‘fou’.[5] Toute théorie qui ignore cet égoïsme foncier est vouée à l’inefficacité et à l’irrationalité économique. Le libre marché est le meilleur indicateur de la conjonction de ces intérêts par la concurrence.

Pour la théorie du « Public Choice »[6], il faut aussi appliquer ces thèses à l’État. Personne ne cherche l’intérêt collectif; les politiciens ne veulent qu’être réélus, les fonctionnaires mieux payés et promus, et les électeurs ne veulent rien savoir, parce qu’ils sont économiquement rationnels. En effet, cela coûte très cher, en temps surtout, mais pas seulement, à l’électeur de s’informer sur chacun des enjeux politiques, alors que l’efficace de son vote individuel est vraiment limitée. Il est donc économiquement rationnel de s’abstenir. Remarquons ici qu’on explique l’explosion de l’abstention par la non-pertinence des enjeux politiciens pour l’électeur individuel.

Bien sûr, il y a l’hypothèse de la bienveillance politique, c’est-à-dire que les politiques étatiques seraient de toute façon favorables à la collectivité. Cette hypothèse serait fausse parce qu’à l’intérieur de l’État, l’information ne circule pas et que les fonctionnaires ne peuvent donc pas savoir ce qu’est le bien public, économiquement favorable pour tous. Si les électeurs ne sont plus là, il ne reste plus que les ‘lobbies’, eux aussi par définition égoïstes. Pour contrer leur influence, il faut donc réintroduire la concurrence dans l’État; dans les choix publics, c’est le Public Choice. Le marché étant l’expression la plus pure du rationnel collectif, de l’égoïsme concurrentiel, qui choisira la meilleure solution pour tous, il faut soumettre l’État au marché.

S’il est irrationnel de faire confiance à l’État et à la démocratie, il faut donc s’en remettre à ceux qui ont de l’argent, avec l’hypothèse qu’ils mettront leur argent et celui de l’État là où c’est le plus rentable… pour eux bien sûr, mais cela on le dit moins. La théorie libérale veut que la « main invisible » créera l’optimum de Pareto[7] pour tous. Notez que seuls résultats économiques seront la mesure du succès et non pas les principes de services publics, universel, accessibles et gratuits pour tous, qui réalisent le droit à l’égalité et à la solidarité. Cela n’est pas économiquement rationnel.

Quelle forme prend cette idéologie au Québec ?

Ce discours apparaît avec la réaction bourgeoise des années 70 et atteindra son sommet au retour des libéraux au pouvoir avec le rapport Gobeil[8] et l’État Provigo (1986). Il s’agit de la mise en œuvre la plus explicite de la théorie de la méfiance de l’État inefficace, gangrené par une administration bureaucratique, hiérarchique et rigide dans son fonctionnement et ses règles qui développent des objectifs propres au lieu de se concentrer sur les résultats. L’appareil idéologique du capital entre en œuvre et l’OCDE proposera les justifications les plus claires et les formules les plus achevées de déstructuration de l’État de bien-être par le recours au marché.

L’idée cheminera et c’est Joseph Facal (rapport 1997) qui reprendra le flambeau avant de faire adopter en 2000 la nouvelle loi sur l’administration publique[9]. Cette loi relativement courte, étant donné son objet, introduit sous le slogan de la « Nouvelle Gestion publique »[10], la logique du résultat dans le gestion de l’État. Elle met en œuvre quatre principes :

  • Aux élus les choix politiques, l’approbation des programmes et des grandes orientations, d’où le slogan :« piloter plutôt que ramer ». Charest qui veut les deux mains sur le volant;
  • Un accroissement de la marge de manœuvre des gestionnaires, qui doivent adopter une déclaration de mission, formuler une sorte de contrat de services et prévoir des indicateurs de performance qui permettront une reddition de compte;
  • L’introduction de l’imputabilité qui devient personnelle au gestionnaire responsable lors de contrôle a posteriori;
  • Et surtout une remise en cause du monopole du service public pour éliminer les inefficacités qui en résulteraient.

Pour cela, il faut ouvrir les services publics à la concurrence.[11] La Loi sur le développement durable complètera le tableau de l’introduction de la logique du marché dans la gestion de l’État. (avril 2006)[12]

Quels mécanismes? Pour quels effets ?

Plusieurs mécanismes seront utilisés pour mettre en œuvre cette politique. D’abord au sein de chaque ministère, on demandera l’adoption d’une « déclaration contenant ses objectifs […] les résultats visés et les indicateurs de performance »[13] dans le cadre d’une « convention de performance et d’imputabilité ».[14] En sus de cela, la loi introduit aussi les ‘clients’ du service public dans le mécanisme d’examen des performances.

Certains services seront confiés à des Agences gouvernementales qui, elles aussi, élaborent leur mission dont les résultats sont évalués à partir d’indicateurs de performance dont les lobbies se feront un devoir d’influencer en leur faveur l’élaboration. Un moment, on a appelé cela l’impartition.

D’autres réalisations seront confiées à des partenariats publics/privés, par lesquels on recourt au marché pour réaliser des fonctions de l’État. D’abord créé dans l’Angleterre de Thatcher pour privatiser les mines, les hôpitaux et les chemins de fer, ces initiatives ont conduit à de tels échecs qu’on ne parle plus aujourd’hui que de l’immense dette anglaise.[15] Ces PPP ne sont en fait qu’un tour de passe-passe comptable qui permet d’inscrire la dette des infrastructures au passif des compagnies privées plutôt qu’à celui de l’État en contre partie d’un loyer annuel considérable, évalué à une majoration de 20% des coûts qu’on étale dans le futur. Il s’agit de véritables bombes à retardement pour les finances publiques, puisque seul l’État assume le coût des échecs privés dans des services qui devront de toute façon être rendus. Une faillite privée ne réduit pas les besoins en routes, chemins de fer ou hôpitaux. Mais surtout, on accorde ainsi au capital ce que l’on refuse encore aux ‘nécessiteux’ : un revenu minimum garanti…

Mais dans d’autres secteurs, il n’y a pas chez-nous, de marché; la mise en œuvre des droits sociaux d’éducation, de santé et de bien-être est chez-nous un monopole du service public instauré par la Révolution tranquille. C’est à cela qu’on s’attaquera avec les partenariats publics/communautaires (PPC), en utilisant toujours la logique de la Nouvelle Gestion publique : l’État définit un problème, il fixe des objectifs, offre à quiconque de les remplir. On rédige un document qu’on appellera improprement ‘contrat’ qui fixe tous les éléments de la réalisation des objectifs et de la reddition de compte, ainsi que de financement. S’il n’y a pas des groupes volontaires, on en créera. L’avantage de cette technique, c’est que cela coûtera trois fois moins cher que de réaliser le même objectif par la fonction publique traditionnelle.

Plusieurs effets résultent de cette Nouvelle Gestion publique.

D’abord, il s’agit toujours d’une logique hiérarchique, (Top/Down); une logique par laquelle l’État définit le problème et impose les critères de reddition de compte qui ne correspondent pas nécessairement à la façon de voir des usagers du service public : les clients de la formule. Les groupes qui s’y prêtent renoncent à l’idéal de la participation démocratique où l’assemblée générale décide de l’action collective.

Cette logique s’éloigne de celle de la Révolution tranquille où l’on a remplacé l’Église et la charité par l’État et les services publics. Les groupes sociaux n’étaient vus que comme subsidiaires à l’action déficiente des services publics. Dans l’Amérique de Bush et de Charest maintenant, c’est l’initiative privée qui a la charge du social et l’État n’intervient plus que subsidiairement aux déficiences du privé. C’est l’essence de la Loi contre la pauvreté et l’exclusion sociale.

Cette logique a aussi des effets pervers sur la mise en œuvre des droits[16]. En effet, les services de l’État sont publics, universels, accessibles et gratuits avec pour finalité la réalisation des droits économiques sociaux et culturels gages d’un niveau de vie suffisant résultant d’un travail rémunérateur, permettant la syndicalisation et garantissant l’accès à la famille, l’éducation et la santé. Lorsqu’on remet en cause les services publics, on remet en cause tout cela; ce n’est pas rien.

D’autant plus que ces fameux critères de performance et de reddition de compte n’impliquent aucun des concepts de redistribution et d’équité, mais ceux d’efficacité économique et de contrôle comptable. Les objectifs sociaux disparaissent au niveau de l’évaluation des services. Il suffit de lire le rapport du vérificateur général sur ce sujet[17] pour comprendre que les objectifs sociaux disparaissent au profit du contrôle et de la réduction des coûts, de l’efficacité économique et l’efficience administrative.

Bien sûr, et nous en avons traité ailleurs, il s’agit aussi d’une remise en cause du rapport salarial au sein de l’État. On remplace des fonctionnaires protégés par l’ensemble des dispositions collectives de conventions syndicales qu’on voudraient négociées, par des travailleurs communautaires insécures, temporaires, intermittents, sans garanties aucunes et bien sûr non syndiqués. Quelle aubaine au moment des négociations des conditions de travail dans le secteur public que ces zones franches du travail où s’échinent déjà 40 000[18] travailleuses, sous des normes ‘minimales’ à la limite de l’indécence.

Conclusion

On a réduit la part des salaires, on a réduit les fonctions redistributives de l’État et on a augmenté la part d’un certain capital[19] dans l’appropriation des gains de productivité. Tout cela en douce.

Cette idéologie et cette politique visent le cœur de l’État. Il s’agit d’y introduire la logique du capital, de l’économie, du profit à la place de celle de l’État de bien-être reposant sur des services publics universels, gratuits et accessibles. On remplace la logique des droits par celle du profit dans la détermination des politiques publiques et de redistribution de la richesse collective.

L’État ne se retire pas des services publics, mais il agit différemment en les liant à un marché privé pour faire entrer dans la circulation marchande les sommes colossales du budget social de l’État qui lui échappaient jusque-là. Il s’agit tout simplement de rendre la pauvreté RENTABLE.

Le meilleur exemple en est la fondation de la Famille Chagnon qui capte le budget de l’État en se servant des impôts dont il est exempté, pour réaliser son objectif d’une droite profondément réactionnaire, qui précisément réagit aux avancées de l’État social et propose comme réaction, un retour à ce qui existait avant : la famille, la charité, l’autorité, le respect des ‘élites’ et de ceux qui ont de l’argent. Lorsque les riches nous proposent de s’occuper de la pauvreté, il faut voir que pour accroître leur part de captation de la richesse, ils remettent en cause l’universalité des programmes sociaux, la neutralité des services publics et l’impératif démocratique d’égalité.

Comment ne pas citer ici Polanyi (1936), un fugitif du nazisme qui s’y connaissait :

« Loin d’étendre le pouvoir de l’État démocratique à l’industrie, le fascisme s’est en effet efforcé d’élargir le pouvoir de l’industrie autocratique à l’État. (…) L’État devient la propriété absolue d’une clique d’intérêts particuliers qui s’appuie sur une pyramide de corporations avec lesquelles elle entretient des rapports de vassalité. (…) Cette tentative fasciste vise à faire de la vie économique, l’État même »[20].


[1] C’est la thèse libérale qu’il faut produire la richesse avant de la distribuer, alors que l’idéal socialiste constate que seule une redistribution sociale des gains économiques, donc la solidarité, permet la croissance. C’est la leçon, me semble-t-il, de la crise actuelle.

[2] C’est pourquoi la sortie de crise par la stimulation de la consommation ne peut conduire qu’à une nouvelle crise. On sait par ailleurs que l’augmentation de la rétribution du capital ne s’est pas traduite par une augmentation des investissements qui aurait accru la productivité, mais par la spéculation dans l’univers financiarisé. Voir Sapir, le Monde Diplomatique, mars 2009.

[3] La palette de la petite bourgeoisie était assez limitée et elle n’a pu rafler l’État à la barbe de la classe ouvrière qui s’organisait qu’en agitant les menaces nationalistes et identitaires. Çà fait cinquante ans que cela marche, pourquoi changer de tactique ? On occupe l’avant-scène avec des faux semblants pendant qu’on se gave. Mais depuis 1980, ce ne sont plus les mêmes qui s’empiffrent.

[4] Lady Thatcher prétendait aussi ; « There is no such a thing as a society. » La société n’existe pas, seuls les individus agissent. Margaret Thatcher, talking to Women’s Own magazine, October 31 1987: http://briandeer.com/social/thatcher-society.htm

[5] Selon Amartya Sen « le « fou rationnel » désigne l’individu calculateur mais non dépourvu de sentiments altruistes, en ce qu’il attache de l’utilité au bonheur des autres. » Et d’ailleurs le fou rationnel n’est pas si fou que ça ; peut-être est-il même plus rationnel que « l’analogue mécanique » (selon la terminologie de Lucas) dont le calcul froid de l’intérêt égoïste détermine entièrement le comportement : si le bien-être des autres m’est utile, alors le mien est utile aux autres(…) » Jean Paul Fitoussi, « Revue de l’OFCE n° 64 / Janvier 1998, Utopie pour l’emploi (suite).

[6] A l’exclusion de deux auteurs pionniers, Anthony Downs An Economic Theory of Democracy (1957) et Duncan Black, The Theory of Committees and Elections (1958), la fondation de l’école du public choice date de 1962, avec la publication par James Buchanan et Gordon Tullock de « The Calculus of Consent : Logical Foundations of Constitutional Democracy. »(1962). Le troisième grand représentant de cette école est Ronald Coase.

[7] Pour l’économiste Pareto, il n’y aurait que deux types de situations: d’abord celles où l’on peut accroître la satisfaction de chacun en redistribuant les biens. Puisque la redistribution, via l’échange sur un marché ou une action de l’Etat, apporte à chacun une amélioration, la situation initiale n’était pas optimale. Il y a ensuite celles où, en revanche, toute modification de la répartition des biens diminue la satisfaction d’au moins une personne. Même si la perte de cette personne peut paraître négligeable, Pareto affirme qu’on ne peut pas considérer que la nouvelle situation est meilleure que la précédente. Une situation initiale, qu’il est impossible de modifier sans détériorer la position de quelqu’un, est un optimum de Pareto : ‘l’équilibre’ : idéal des libéraux.

[8] Dirigé par le président du Conseil du Trésor, le comptable Paul Gobeil, ancien dirigeant de Provigo, le « Groupe de travail sur la révision des fonctions et des organisations gouvernementales » dépose en 1986, un rapport proposant ‘l’État Provigo’, un programme de désengagement de l’État et l’abolition de plusieurs organismes. Son épouse, Marie Deschamps, juge à la Cour suprême, complètera son œuvre avec la privatisation de la santé dans l’arrêt Chaoulli c. Québec, [2005] 1 R.C.S. 791.

[9] Loi sur l’Administration publique, L.R.Q. c. A-6.01; 2000 c.8. art.1 « La présente loi […] instaure un cadre de gestion axé sur les résultats et sur le respect du principe de la transparence[…],favorisant l’imputabilité de l’Administration gouvernementale devant l’Assemblée nationale. » L’article 2 reprend tous les termes de l’idéologie du Public Choice : « Le cadre de gestion gouvernementale s’articule autour de la satisfaction des citoyens en fonction d’objectifs préalablement établis;, grâce à une plus grande flexibilité pour les ministères et organismes par l’adaptation des règles de gestion et l’exercice des contrôles relatifs à la gestion axée sur les résultats, donc à une reddition de comptes qui porte sur la performance dans l’atteinte de ces résultats par une utilisation optimale des ressources de l’Administration gouvernementale ». Sélection des termes de cet article deuxième.

[10] Ce sera le texte de Madame Forget qui, au Conseil du Trésor, fait dans l’architecture et non dans la comptabilité : « Briller parmi les meilleurs » qui initie la réingénierie de l’État et lance le ‘plan de modernisation de l’État 2004-2007. Pour une présentation de cette NGP, voir Brunelle, Dorval et al.: « Main basse sur l’État : Les partenariats public-privé au Québec et en Amérique du Nord » Fides, Points chauds. Montréal, 2005, 260 pp. principalement à partir de la p. 173.

[11] C’est Joseph Facal, devenu ministre du PQ qui signera le 23 février 2003, avant de céder le pouvoir aux libéraux, (14 avril 2003), un décret instaurant les partenariats d’affaires publics avec le privé.

[12] Loi sur le développement durable, 2006, c.3 ; L.R.Q. c. D-8.1.1 courte loi, qui, là aussi, « instaure un nouveau cadre de gestion au sein de l’Administration » (art.1) en mettant en place « une stratégie qui identifie certains moyens retenus pour privilégier une approche concertée respectueuse de l’ensemble des principes de développement durable; elle précise aussi les rôles et responsabilités de chacun ou de certains des membres de l’Administration, dans une perspective d’efficacité et de cohérence interne au sein de celle-ci. La stratégie prévoit en outre les mécanismes ou les moyens retenus pour en assurer le suivi […] à l’occasion de révisions périodiques de la stratégie à partir des indicateurs de développement durable ou des autres critères prévus à la stratégie pour surveiller ou mesurer les progrès réalisés dans les domaines économique, social et environnemental.» (art.7)

[13] Loi sur l’Administration publique; art. 9

[14] Loi sur l’Administration publique; art.12 et 13:« Une convention de performance et d’imputabilité doit contenir les éléments suivants: 1° une définition de la mission et les orientations stratégiques de l’unité administrative et une description des responsabilités du dirigeant de l’unité; 2° un plan d’action annuel décrivant les objectifs pour la première année de la convention, les moyens pris pour les atteindre, les ressources disponibles ainsi qu’un engagement à produire annuellement un tel plan; 3° les principaux indicateurs qui permettront de rendre compte des résultats atteints; 4° un engagement à produire, à la fin de chaque année, un rapport de gestion sur l’atteinte des résultats et, dans la mesure du possible, la comparaison de ces résultats avec ceux d’organismes semblables. […] Une convention de performance et d’imputabilité peut également prévoir la formation d’un comité consultatif afin de permettre à des représentants de la clientèle ou à des spécialistes ne provenant pas de l’Administration gouvernementale de donner leur avis sur l’application de cette convention. »

[15] Connus en Angleterre comme des PFI : Private Finance Initiative : Against the public interest, Why a ‘licence to print money’ can also be a recipe for disaster » selon la confédération syndicale Unison : www.unison.org.uk/pfi

[16] On oublie trop souvent un effet pervers du recours aux fondations privées et aux groupes communautaires pour la prestation de services publics auxquels les Chartes de droits ne s’appliquent pas. En effet, la charte Canadienne des droits ne concerne que les actions de l’État, et la Charte des droits du Québec les en exempte : art. 20. « Une distinction, exclusion ou préférence […] justifiée par le caractère charitable, philanthropique, religieux, politique ou éducatif d’une institution sans but lucratif ou qui est vouée exclusivement au bien-être d’un groupe ethnique est réputée non discriminatoire. »

[17] Recommandations et actions à prendre relativement au rapport du Vérificateur général du Québec 2008-2009, tome 1, ch.3. Disponible sur le site du VGQ : http://www.vgq.qc.ca

[18] Selon les derniers relevés, ce secteur qui emploie surtout des femmes serait passé depuis 2006 de 10 à 40 000 emplois. Le Chantier de l’économie sociale s’en réjouit.

[19] Comment ne pas être frappés par la campagne contre les privilèges ‘insoutenables’ des retraités dont les fonds de pension et les rentes réduisent aussi la rétribution du capital.

[20] Polanyi : « ESSAIS » Paris Seuil, 2008, pp. 427, et 440.

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