L'accès à la justice, quelle justice?

L’accès à la justice pour les victimes de discrimination au Québec : un point de vue interne

État de la situation

Par Mis en ligne le 26 mars 2020

J’ai eu le pri­vi­lège d’œuvrer à la direc­tion de deux ins­ti­tu­tions publiques impor­tantes de défense des droits au Québec : la Commission des droits de la per­sonne et des droits de la jeu­nesse (ci-après : la Commission), notam­ment à titre de vice-pré­sident et pré­sident par inté­rim (2005-2010), et le Protecteur du citoyen, à titre de vice-pro­tec­teur (2010-2015). Je par­ta­ge­rai ici quelques réflexions concer­nant les forces et les défis ren­con­trés par la Commission dans son rôle de recours en cas de dis­cri­mi­na­tion et je pro­po­se­rai quelques idées de réforme afin de la rendre encore plus per­for­mante.

Afin de struc­tu­rer ma pensée, j’emprunterai au pro­fes­seur Pierre-Claude Lafond une énu­mé­ra­tion per­met­tant de défi­nir ce qui consti­tue un sys­tème effi­cace de réso­lu­tion des conflits[2]. Il s’agit d’un sys­tème :

  • qui mène à des résul­tats justes ;
  • par un trai­te­ment équi­table ;
  • à un coût abor­dable, pro­por­tion­nel aux enjeux ;
  • dans des délais rai­son­nables ;
  • adapté aux besoins des par­ties ;
  • com­pré­hen­sible par les uti­li­sa­teurs et les uti­li­sa­trices ;
  • qui offre une pré­vi­si­bi­lité des résul­tats ;
  • dans un sys­tème où règnent l’efficacité, la bonne orga­ni­sa­tion et le finan­ce­ment adé­quat ;
  • et fina­le­ment, qui tient compte autant des inté­rêts indi­vi­duels que des inté­rêts col­lec­tifs.

La Commission est un orga­nisme public dont les membres sont nommés par l’Assemblée natio­nale du Québec et qui est res­pon­sable de la pro­mo­tion et de la pro­tec­tion des droits recon­nus dans la Charte des droits et liber­tés de la per­sonne, ainsi que du res­pect des droits de l’enfant prévus dans la Loi sur la pro­tec­tion de la jeu­nesse. La Charte qué­bé­coise ins­ti­tue ainsi un méca­nisme de trai­te­ment des plaintes de dis­cri­mi­na­tion en deux étapes. La Commission inter­vient d’abord dans le but d’enquêter, d’évaluer et de tenter de régler les plaintes à cette pre­mière étape. Au besoin, les plaintes qui paraissent fon­dées peuvent ensuite être trans­fé­rées au Tribunal des droits de la per­sonne, un tri­bu­nal admi­nis­tra­tif spé­cia­lisé qui a pour mis­sion de tran­cher les litiges après une audi­tion des par­ties. À cette étape, la Commission agit géné­ra­le­ment en faveur de la vic­time de dis­cri­mi­na­tion, en assu­rant sa repré­sen­ta­tion par une avo­cate ou un avocat. Considérant la thé­ma­tique de ce dos­sier, L’accès à la jus­tice : quelle jus­tice ?, je ne dis­cu­te­rai que de ce qui concerne la partie « recours » de la Commission. J’insiste tou­te­fois sur l’importance de pré­ser­ver et de déve­lop­per ses autres fonc­tions : recherche, édu­ca­tion aux droits, accès à l’égalité en emploi, etc.

Des forces de la Commission des droits de la per­sonne et des droits de la jeu­nesse

Un pre­mier élé­ment posi­tif concerne la qua­lité des déli­bé­ra­tions de la Commission sur des sujets sou­vent très sen­sibles. Chaque déci­sion éma­nant d’un comité des plaintes de la Commission est le fruit d’une dis­cus­sion entre trois membres et il n’est pas rare que des dos­siers qui sou­lèvent des enjeux par­ti­cu­liers soient dis­cu­tés en assem­blée plé­nière par tous les com­mis­saires. Cette dis­cus­sion est sou­te­nue par des avis juri­diques rigou­reux cer­nant bien les points de droit. C’est une méca­nique plutôt lourde, mais qui offre l’avantage de garan­tir une dis­cus­sion sérieuse, où dif­fé­rents points de vue sont consi­dé­rés. Tant la per­sonne plai­gnante que celle soup­çon­née de dis­cri­mi­na­tion ont eu l’occasion de com­men­ter les faits recueillis en enquête dans le cadre d’un pro­ces­sus qui res­pecte les règles d’équité pro­cé­du­rale.

La déci­sion de la Commission est écrite et moti­vée et, règle géné­rale, on retrouve une bonne cohé­rence d’ensemble entre les posi­tions de la Commission et les déci­sions qui en découlent, ce qui contri­bue à assu­rer une cer­taine pré­vi­si­bi­lité des résul­tats. Cette déci­sion, de nature admi­nis­tra­tive, n’est cepen­dant pas exé­cu­toire et fait davan­tage office de mise en demeure lorsque la Commission estime que l’enquête a permis de recueillir une preuve suf­fi­sante de dis­cri­mi­na­tion. Si la per­sonne soup­çon­née de dis­cri­mi­na­tion n’accepte pas cette pro­po­si­tion de règle­ment, une nou­velle étape, judi­ciaire celle-là, s’ouvre. La Commission pourra déci­der de prendre fait et cause pour la vic­time de dis­cri­mi­na­tion et la repré­sen­ter, gra­tui­te­ment, devant un tri­bu­nal, le plus sou­vent le Tribunal des droits de la per­sonne. L’avocate ou l’avocat demeure celui de la Commission et non celui de la vic­time et tous les frais de la pour­suite sont alors assu­més par la Commission. Au plan finan­cier, on doit recon­naître la totale acces­si­bi­lité de ce méca­nisme pour les vic­times de dis­cri­mi­na­tion lorsque la Commission choi­sit de les repré­sen­ter.

On accor­dera de bons points, donc, pour le res­pect de l’équité pro­cé­du­rale, de la pré­vi­si­bi­lité des déci­sions, de l’examen sérieux et juste de chaque demande et de l’accessibilité finan­cière du recours. Mais ces qua­li­tés ne sont obte­nues qu’au prix d’une pro­cé­dure lourde, rela­ti­ve­ment com­plexe et sur­tout très, très longue.

Des défis ren­con­trés par la Commission

Lorsque j’ai quitté la Commission, en 2010, le délai moyen de trai­te­ment des plaintes (excluant la judi­cia­ri­sa­tion devant le Tribunal) était de 393 jours. Au 31 mars 2015, il était de 398 jours. Il faut tou­te­fois mettre en paral­lèle ces résul­tats avec les bud­gets qui sont octroyés à la Commission.

En 2014-2015, la Commission a subi une com­pres­sion bud­gé­taire équi­va­lant à 2,5 % de son budget. L’année pré­cé­dente, c’était -0,5 %. On se retrouve dans une situa­tion où la Commission dis­pose de moins en moins de res­sources tout en devant réduire ses délais d’intervention. L’examen de l’évolution au cours des cinq der­nières années montre que malgré les efforts et la bonne foi, les résul­tats en termes de dimi­nu­tion des délais ne sont pas au rendez-vous. Ayant été au cœur des mêmes pro­blèmes de ges­tion des charges de tra­vail à la Commission, et après avoir pris du recul en obser­vant les pra­tiques dif­fé­rentes du Protecteur du citoyen, j’en suis venu à la conclu­sion qu’un chan­ge­ment de modèle plus radi­cal s’imposait si on vou­lait assu­rer un trai­te­ment plus dili­gent des plaintes de dis­cri­mi­na­tion.

Pourquoi ces longs délais ? À partir de mon expé­rience per­son­nelle, j’identifierais les fac­teurs sui­vants.

  1. La pré­sence d’avocats. J’ai remar­qué que les dos­siers dans les­quels la per­sonne soup­çon­née de dis­cri­mi­na­tion n’était pas assis­tée d’une ou d’un avocat avaient ten­dance à pro­gres­ser plus rapi­de­ment, per­met­tant à l’enquêteur d’obtenir plus vite la ver­sion des faits de la per­sonne et l’accès aux docu­ments per­ti­nents pour son enquête. L’arrivée d’une avo­cate ou d’un avocat au dos­sier, d’une façon géné­rale, vient rendre l’enquête plus for­melle, avec des demandes plus nom­breuses de délais pour pro­duire la ver­sion des faits ou obte­nir des pré­ci­sions sur la ver­sion de la vic­time. Loin de moi l’idée de més­es­ti­mer le res­pect des droits des par­ties à la plainte, mais il y a un équi­libre à atteindre avec des pré­oc­cu­pa­tions de dili­gence et d’efficacité. L’enquêteuse ou l’enquêteur de la Commission est impar­tial et il est de sa res­pon­sa­bi­lité de s’assurer du res­pect de l’équité pro­cé­du­rale dans la conduite de son enquête de nature admi­nis­tra­tive.
  2. Les délais ins­ti­tu­tion­nels. C’est un véri­table casse-tête de gérer les mou­ve­ments de per­son­nel liés aux congés paren­taux, aux congés de mala­die ou aux retraites. Je recon­nais, bien entendu, l’importance de res­pec­ter tous les droits des membres du per­son­nel de la Commission. Dans une logique de ges­tion, cela pose tou­te­fois des défis impor­tants. Chaque chan­ge­ment d’enquêteur ou d’enquêteuse génère néces­sai­re­ment un retard impor­tant parce que la nou­velle per­sonne doit prendre connais­sance du dos­sier consti­tué, dis­cu­ter de nou­veau avec les par­ties, etc. Souvent, l’étape de la rédac­tion du rap­port est cri­tique. Les témoins ont été ren­con­trés, les docu­ments ont été obte­nus, mais il est dif­fi­cile de déga­ger du temps de rédac­tion, car le télé­phone ne cesse pas de sonner dans les autres dos­siers et des urgences s’ajoutent. Les réa­li­tés du ser­vice public font qu’il est dif­fi­cile de pré­voir des déga­ge­ments pour des périodes de rédac­tion, à l’exemple des juges admi­nis­tra­tifs où audi­tions et périodes de rédac­tion sont pré­vues à l’horaire. L’organisation du tra­vail à la Commission pour­rait être ajus­tée en consé­quence.
  3. Une cer­taine pru­dence de la Commission, quel­que­fois exces­sive, selon moi. La répu­ta­tion de la Commission est pré­cieuse si elle désire main­te­nir sa cré­di­bi­lité. Au terme de l’enquête, le dos­sier est pré­senté aux membres du comité des plaintes pour dis­cus­sion. Des ques­tions per­ti­nentes peuvent surgir à cette étape et, sou­vent, la Commission pré­fè­rera avoir l’opinion d’une ou d’un avocat membre de son per­son­nel avant de rendre sa déci­sion. La demande d’avis juri­dique com­plé­men­taire va géné­rer des délais de plu­sieurs mois dans cer­tains dos­siers, consi­dé­rant la charge de tra­vail des avo­cats de la Commission. Compte tenu de l’expertise des per­sonnes nom­mées membres de la Commission et de leur expé­rience dans l’évaluation des dos­siers de dis­cri­mi­na­tion, on pour­rait sou­hai­ter une plus grande prise de risque, quitte à perdre éven­tuel­le­ment quelques dos­siers par année de plus devant le Tribunal.

Il y a une dizaine d’années, la Commission a mené une réflexion de fond sur le concept de preuve suf­fi­sante pour sou­mettre le dos­sier au Tribunal. Un constat a été dressé et par­tagé avec les asso­cia­tions de défense des droits : la Commission exi­geait un stan­dard de preuve trop élevé avant de défé­rer un dos­sier au Tribunal. Elle a, à cette occa­sion, cla­ri­fié une orien­ta­tion fon­da­men­tale : les ques­tions de cré­di­bi­lité entre les dif­fé­rents témoins ou par­ties devaient être lais­sées à l’appréciation du Tribunal. Je pré­tends que cette seule orien­ta­tion, appli­quée inté­gra­le­ment, devrait per­mettre un trai­te­ment plus rapide de la pre­mière étape de l’enquête admi­nis­tra­tive de la Commission dans un grand nombre de dos­siers simples.

La déci­sion de repré­sen­ter le plai­gnant ou la plai­gnante devant le Tribunal 

Quelques mots sur l’article 84 de la Charte des droits et liber­tés de la per­sonne. Cet article pré­voit qu’en pré­sence d’une preuve suf­fi­sante de dis­cri­mi­na­tion, la Commission peut s’adresser à un tri­bu­nal, le plus sou­vent le Tribunal des droits de la per­sonne, au béné­fice de la vic­time. Il s’agit donc d’une pos­si­bi­lité qu’elle peut exer­cer et non d’une obli­ga­tion de repré­sen­ter la vic­time de dis­cri­mi­na­tion. Lorsqu’elle décide de ne pas saisir un tri­bu­nal au béné­fice d’une vic­time malgré le fait que la preuve de dis­cri­mi­na­tion soit suf­fi­sante, la Commission doit moti­ver sa déci­sion. Le plai­gnant ou la plai­gnante peut alors saisir lui-même le Tribunal à ses frais.

J’étais per­son­nel­le­ment en faveur de l’exercice de cette dis­cré­tion dans un cer­tain nombre de cas. Il s’agissait, pour moi, de concen­trer les res­sources pré­cieuses de la Commission dans les dos­siers où elle est sus­cep­tible d’avoir le maxi­mum d’impact social. Le pro­blème, c’est que cette déci­sion d’utiliser l’article 84 de la Charte arrive géné­ra­le­ment à la suite de l’enquête réa­li­sée, lorsque le comité des plaintes exa­mine l’exposé fac­tuel et les com­men­taires des par­ties. Dans une logique de ges­tion, on peut se poser la ques­tion de la plus-value de cette enquête réa­li­sée, alors que la Commission décide, ensuite, de ne pas repré­sen­ter la vic­time devant un tri­bu­nal. La vic­time ne pourra aucu­ne­ment uti­li­ser le rap­port d’enquête en preuve devant le tri­bu­nal. Elle devra, dans tous les cas, assi­gner les témoins et les inter­ro­ger, pro­duire les docu­ments consul­tés durant l’enquête, etc. Bref, à mon avis, l’utilisation de l’article 84 de la Charte n’est pas faite actuel­le­ment avec la plus grande effi­cience.

Les défis du Tribunal des droits de la per­sonne

Afin de com­plé­ter mon propos, il me faut dire quelques mots sur l’organisme juri­dic­tion­nel spé­cia­lisé dans les cas de dis­cri­mi­na­tion : le Tribunal des droits de la per­sonne. Depuis sa créa­tion, le Tribunal a été, sans contre­dit, le moteur d’une inter­pré­ta­tion géné­reuse et ouverte du droit à l’égalité au Québec. Il a tou­jours été sou­cieux d’ancrer sa réflexion sur les acquis du droit inter­na­tio­nal des droits de la per­sonne. Recourant à une approche péda­go­gique pour bien expli­quer en quoi consiste la dis­cri­mi­na­tion, le Tribunal a rendu plu­sieurs juge­ments remar­quables, dont les prin­cipes auront été sou­vent rete­nus par les tri­bu­naux supé­rieurs. Malheureusement, trois fac­teurs ont contri­bué à limi­ter la portée poten­tielle de ce tri­bu­nal.

Premièrement, on peut iden­ti­fier comme fac­teur le mor­cè­le­ment de la com­pé­tence du Tribunal lorsque des allé­ga­tions de dis­cri­mi­na­tion visent des employé-es syn­di­qués, ouvrant ainsi la voie à la com­pé­tence exclu­sive de l’arbitre de grief. On retrouve la même pro­blé­ma­tique lorsque l’allégation de dis­cri­mi­na­tion vise une matière rele­vant de la com­pé­tence exclu­sive d’un autre tri­bu­nal admi­nis­tra­tif spé­cia­lisé, le plus sou­vent le Tribunal admi­nis­tra­tif du Québec. En fin de compte, la com­pé­tence du Tribunal des droits de la per­sonne est ainsi sérieu­se­ment limi­tée.

Deuxièmement, la Cour d’appel du Québec a eu ten­dance à inter­ve­nir acti­ve­ment sur des ques­tions qui se situent pour­tant au cœur de l’expertise spé­cia­li­sée du Tribunal des droits de la per­sonne[3]. La Cour suprême du Canada l’a d’ailleurs rap­pe­lée à l’ordre, récem­ment, en insis­tant sur la marge de manœuvre dont devait béné­fi­cier le Tribunal des droits de la per­sonne lorsqu’il se pro­nonce sur des ques­tions au cœur de son exper­tise[4].

Troisièmement, l’interprétation très stricte qui a été faite, depuis l’arrêt Ménard c. Rivet[5], de la pos­si­bi­lité pour une citoyenne ou un citoyen de saisir direc­te­ment le Tribunal des droits de la per­sonne. C’est seule­ment dans les rares cas où la Commission a décidé que la preuve de dis­cri­mi­na­tion était suf­fi­sante, mais qu’elle a exercé sa dis­cré­tion de ne pas repré­sen­ter le plai­gnant – ou la plai­gnante – que ce der­nier pourra s’adresser lui-même au Tribunal des droits de la per­sonne. Dans tous les autres cas, le plai­gnant ou la plai­gnante n’aura pas accès à ce tri­bu­nal spé­cia­lisé.

Il est temps, je crois, de revoir cet état de fait. Bon an, mal an, le Tribunal des droits de la per­sonne est limité dans le nombre de déci­sions qu’il peut rendre – étant direc­te­ment tri­bu­taire des dos­siers qui sont ins­crits par la Commission.

Dans le bilan d’activités du Tribunal pour 2013-2014, on apprend que la Commission a intro­duit 38 recours au cours de l’année et qu’il y a eu 2 recours indi­vi­duels sur la base de l’article 84 de la Charte[6]. Le Tribunal men­tionne avoir rendu 47 déci­sions au cours de l’année 2013-2014[7]. De ce nombre, 17 déci­sions se pro­non­çaient sur le fond du litige et les autres concer­naient des ques­tions de pro­cé­dure ou de com­pé­tence du Tribunal à entendre ce litige. Ces 17 déci­sions sur le fond visaient toutes des demandes intro­duites par la Commission. Celle-ci a eu gain de cause, au moins par­tiel­le­ment, dans 12 dos­siers.

Il faut recon­naître que le Tribunal repré­sente une infra­struc­ture admi­nis­tra­tive assez lourde pour trai­ter un nombre rela­ti­ve­ment peu élevé de litiges. Dans une époque où les approches de mesures de la per­for­mance sont très pré­sentes, y com­pris pour les orga­nismes juri­dic­tion­nels, cette réa­lité rend le Tribunal des droits de la per­sonne vul­né­rable.

Année après année, les juges en chef du Tribunal des droits de la per­sonne exhortent la Commission à lui trans­fé­rer un plus grand nombre de dos­siers pour tran­cher les litiges. Année après année, les membres de la Commission exa­minent conscien­cieu­se­ment les dos­siers après enquête et en arrivent à émettre un nombre rela­ti­ve­ment stable de mesures de redres­se­ment. Est-ce un dia­logue de sourds ?

La plus-value de l’enquête de la Commission

Je crois que l’appel du Tribunal est entendu, mais que la Commission évalue les dos­siers non seule­ment dans l’intérêt du plai­gnant ou de la plai­gnante, mais éga­le­ment dans l’intérêt public. Lorsque la Commission prend fait et cause pour une vic­time de dis­cri­mi­na­tion, elle ouvre la porte à une repré­sen­ta­tion judi­ciaire com­plète et gra­tuite. Cette repré­sen­ta­tion est assu­rée non seule­ment devant le Tribunal des droits de la per­sonne, mais éven­tuel­le­ment en contrôle judi­ciaire devant la Cour supé­rieure, en appel devant la Cour d’appel du Québec et même la Cour suprême du Canada. La Commission le fait indé­pen­dam­ment des reve­nus du plai­gnant ou de la plai­gnante, de la gra­vité du pré­ju­dice subi ou des cir­cons­tances de l’affaire. Or, dis­po­sant de res­sources publiques limi­tées, la Commission doit bien choi­sir ses com­bats pour faire recu­ler la dis­cri­mi­na­tion au Québec.

Dans plu­sieurs dos­siers de dis­cri­mi­na­tion rela­ti­ve­ment « simples », par exemple, un refus de loge­ment fondé sur la condi­tion sociale ou l’origine eth­nique, des délais ins­ti­tu­tion­nels impor­tants sur­viennent à l’étape de l’enquête de la Commission. Lorsque la Commission choi­sit de repré­sen­ter la vic­time devant le Tribunal des droits de la per­sonne, le rap­port d’enquête ne peut être admis en preuve. L’avocate ou l’avocat de la Commission doit contac­ter les témoins, les ren­con­trer, rédi­ger ses pro­cé­dures, pré­pa­rer son dos­sier, même com­plé­ter la preuve recueillie au cours de l’enquête – comme n’importe quel avocat qui irait plai­der un dos­sier devant un tri­bu­nal. Dans tous ces dos­siers, je suis loin d’être convaincu de la plus-value de l’étape de l’enquête de la Commission. Je ne crois pas que le délai de plus d’un an exigé par l’enquête et l’avis juri­dique qui évalue la preuve recueillie soit la façon la plus opti­male d’amener ce dos­sier au Tribunal pour une déci­sion rapide.

À mon avis, la plus-value des enquêtes de la Commission réside ailleurs. Elle se fait sentir dans les dos­siers plus com­plexes, où une preuve tech­nique quel­que­fois abon­dante doit être recueillie et ana­ly­sée. Elle se trouve aussi dans les dos­siers où des allé­ga­tions de dis­cri­mi­na­tion sys­té­mique exigent d’examiner dif­fé­rents fac­teurs qui, conju­gués, pour­raient avoir comme effet de pro­duire ou de ren­for­cer une dis­cri­mi­na­tion. Elle se situe éga­le­ment dans les dos­siers où une nou­velle approche doit être déve­lop­pée, où des concepts nova­teurs doivent être uti­li­sés et où il faut faire preuve de rigueur et d’audace dans la consti­tu­tion d’une preuve de dis­cri­mi­na­tion qui pour­rait être pré­sen­tée devant un tri­bu­nal. Je pense, entre autres, aux tra­vaux de la Commission de ces der­nières années sur le pro­fi­lage racial ou sur le pro­fi­lage social des per­sonnes iti­né­rantes, ou encore, sur le res­pect des droits des tra­vailleuses et des tra­vailleurs migrants. Je vois éga­le­ment la grande uti­lité des inter­ven­tions d’enquête de la Commission dans les dos­siers d’exploitation de per­sonnes âgées ou han­di­ca­pées. Dans ces cas, une inter­ven­tion rapide – qui quel­que­fois, disons-le, tient davan­tage de l’intervention sociale que de l’enquête – est néces­saire pour faire stop­per une situa­tion d’exploitation et prendre rapi­de­ment les mesures d’urgence qui s’imposent pour assu­rer le res­pect des droits des per­sonnes les plus vul­né­rables.

Propositions de réforme pour un sys­tème plus effi­cace

Tout en conser­vant un « régime inté­gré », formé de la Commission des droits de la per­sonne et des droits de la jeu­nesse et du Tribunal des droits de la per­sonne, je crois qu’un réamé­na­ge­ment du mode de fonc­tion­ne­ment de ces deux ins­ti­tu­tions per­met­trait une uti­li­sa­tion plus effi­ciente des res­sources qui y sont consa­crées et assu­re­rait un meilleur accès à la jus­tice pour toutes les par­ties à un dos­sier de dis­cri­mi­na­tion.

Je conser­ve­rais un pas­sage obligé par la Commission pour éva­luer la stricte rece­va­bi­lité d’une plainte en dis­cri­mi­na­tion. La Commission véri­fie­rait alors les élé­ments sui­vants : pré­sence d’un motif de dis­cri­mi­na­tion pro­hibé, allé­ga­tions suf­fi­sam­ment pré­cises et confir­ma­tion de la com­pé­tence du Tribunal à l’égard de la situa­tion allé­guée. Il se trouve à la Commission une équipe déjà formée et com­pé­tente pour effec­tuer ces véri­fi­ca­tions pré­li­mi­naires. Il n’est pas sou­hai­table de noyer le Tribunal sous un déluge de plaintes non rece­vables et de l’obliger à rendre un grand nombre de déci­sions pro­cé­du­rales pré­li­mi­naires. Il importe que le Tribunal puisse se concen­trer le plus rapi­de­ment pos­sible sur les ques­tions de fond dans les dos­siers dont il est saisi.

Je ren­for­ce­rais le ser­vice de média­tion de la Commission – qui fait déjà du très bon tra­vail, mais qui pour­rait en faire plus, avec plus de moyens. Je suis convaincu de la grande per­ti­nence de cette approche de règle­ment des dif­fé­rends. Elle exige tou­te­fois que le média­teur ou la média­trice s’assure de reca­drer la dis­cus­sion entre les par­ties dans l’esprit de la Charte des droits et liber­tés de la per­sonne. Un règle­ment obtenu dans ce contexte offre les meilleures garan­ties, tant en termes de répa­ra­tion pour la vic­time de dis­cri­mi­na­tion que de chan­ge­ment des men­ta­li­tés et des atti­tudes. La média­tion met les par­ties en pré­sence dans une situa­tion d’écoute res­pec­tueuse, ce que ne permet pas le procès.

Pour les dos­siers qui n’ont pas fait l’objet d’un règle­ment à l’étape de la média­tion, il y aurait trans­fert vers l’équipe d’évaluation. Cette équipe devrait, d’une part, éva­luer la vul­né­ra­bi­lité de la vic­time allé­guée (incluant sa vul­né­ra­bi­lité éco­no­mique, mais tenant compte aussi des autres fac­teurs psy­cho­so­ciaux). D’autre part, cette équipe aurait à éva­luer, sur la base des allé­ga­tions conte­nues à la plainte, la com­plexité des dos­siers et la pré­sence poten­tielle d’une dis­cri­mi­na­tion sys­té­mique ou de par­ti­cu­la­ri­tés qui jus­ti­fie­raient une enquête de la Commission. Dans ces cas seule­ment, le dos­sier serait dirigé à une équipe dédiée aux enquêtes de la Commission. L’enquête serait réa­li­sée et pré­sen­tée aux membres de la Commission quant aux suites à donner.

Dans les dos­siers plus simples, qui consti­tuent selon moi la majo­rité des dos­siers soumis à la Commission, le pro­ces­sus serait le sui­vant. Lorsque la vic­time appa­raît vul­né­rable, une recom­man­da­tion serait faite aux membres de la Commission de man­da­ter direc­te­ment une avo­cate ou un avocat de la Commission pour repré­sen­ter la vic­time devant le Tribunal des droits de la per­sonne.

Dans ces dos­siers simples, lorsque la vic­time n’est pas vul­né­rable, une recom­man­da­tion serait faite aux membres de la Commission d’appliquer l’article 84 de la Charte et de donner ainsi ouver­ture au recours per­son­nel de la vic­time devant le Tribunal des droits de la per­sonne. Je m’assurerais que la Commission soit partie à tous les dos­siers devant le Tribunal, comme partie inté­res­sée, qu’elle reçoive copie de toutes les pro­cé­dures, et qu’elle puisse inter­ve­nir d’office, sans auto­ri­sa­tion préa­lable, à toute étape de l’instance, en tenant compte de l’intérêt public.

Cette approche exi­ge­rait que le Tribunal ajuste ses pra­tiques, en rédui­sant le for­ma­lisme, afin de faci­li­ter l’exercice du recours per­son­nel par les citoyennes et les citoyens. À titre d’exemple, l’utilisation de for­mu­laires simples détaillant les allé­ga­tions de dis­cri­mi­na­tion plutôt que des pro­cé­dures très for­melles de type judi­ciaire. Certains tri­bu­naux admi­nis­tra­tifs uti­lisent déjà cette approche avec succès. Enfin, la Commission pour­rait offrir un ser­vice d’aide à la pré­pa­ra­tion du dos­sier pour les citoyens et les citoyennes non vul­né­rables qui choi­si­raient d’exercer leur recours per­son­nel devant le Tribunal des droits de la per­sonne.

Dans ce modèle, le tra­vail d’enquête de la Commission et, éven­tuel­le­ment, de repré­sen­ta­tion judi­ciaire serait réservé à cer­tains cas. Ceux où l’expertise de la Commission est requise en raison de la vul­né­ra­bi­lité de la vic­time, de la com­plexité de la ques­tion, du nombre de per­sonnes tou­chées, du carac­tère nova­teur ou sys­té­mique du litige ou de la dif­fi­culté de consti­tuer la preuve de dis­cri­mi­na­tion. Ce serait, selon moi, la meilleure façon de recon­naître l’expertise de la Commission et d’assurer le maxi­mum d’impact social à ses inter­ven­tions. Cela amé­lio­re­rait sen­si­ble­ment l’accès au tri­bu­nal admi­nis­tra­tif spé­cia­lisé qu’est le Tribunal des droits de la per­sonne pour un plus grand nombre de jus­ti­ciables – et ce, dans un délai beau­coup plus court qu’actuellement. Il est pos­sible que des modi­fi­ca­tions légis­la­tives soient requises pour assu­rer cette trans­for­ma­tion – mais pas néces­sai­re­ment. En effet, la Commission demeure maî­tresse de l’ouverture des portes du Tribunal des droits de la per­sonne. Il lui appar­tient de déter­mi­ner ce qui consti­tue une preuve suf­fi­sante de dis­cri­mi­na­tion pour sou­mettre le cas au Tribunal. À elle de fixer la barre au niveau où elle le sou­haite. Quant à moi, dès lors qu’une ques­tion de cré­di­bi­lité des par­ties ou des témoins est en jeu, le Tribunal des droits de la per­sonne devrait pou­voir entendre le litige et en dis­po­ser.


  1. L’auteur est doc­to­rant en droit et chargé de cours à l’Université Laval.
  2. Pierre-Claude Lafond, L’accès à la jus­tice civile au Québec. Portrait géné­ral, Cowansville, Yvon Blais, 2012, p. 19-20.
  3. À ce sujet, voir : Sébastien Senécal et Christian Brunelle, « Le Tribunal des droits de la per­sonne devant la Cour d’appel du Québec : appel à plus de défé­rence », Revue de droit de McGill, vol. 60, n° 3, 2015, p. 475.
  4. Mouvement laïque qué­bé­cois c. Saguenay (Ville), 2015 CSC 16.
  5. Ménard c. Rivet, [1997] R.J.Q. 2108 (C.A.).
  6. Une moyenne des cinq der­nières années donne 38,2 dos­siers intro­duits par la Commission et 4,6 recours indi­vi­duels par année.
  7. Tribunal des droits de la per­sonne, Bilan d’activités 2013-2014, mars 2015, p. 15.

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