France

L’emploi public local et la réforme de l’État

Mis en ligne le 02 mars 2010

luc  legay/flickr - Hotel de region, Nantes.

Depuis plus d’un siècle, l’emploi public local joue un rôle clef dans les rela­tions entre l’État et les col­lec­ti­vi­tés. Révélateur des rap­ports de force entre les dif­fé­rents éche­lons ins­ti­tu­tion­nels et de l’évolution de l’emploi public, la fonc­tion publique ter­ri­to­riale est aujourd’hui pré­sen­tée comme l’avant-garde de la moder­ni­sa­tion publique, même si les pra­tiques évo­luent moins vite que les dis­cours.

par Émilie Biland [02-03-2010]


Au moment où le débat sur les rap­ports entre l’État et les col­lec­ti­vi­tés ter­ri­to­riales se foca­lise sur les élus, élec­tions régio­nales et réor­ga­ni­sa­tion des man­dats obligent, évo­quer la situa­tion des agents publics tra­vaillant au sein des col­lec­ti­vi­tés consti­tue un détour utile, quoique inat­tendu, pour ana­ly­ser les dyna­miques actuelles de dé- (ou de re-) cen­tra­li­sa­tion. L’actualité des col­lec­ti­vi­tés n’est en effet pas sans inci­dence sur les per­son­nels. Dans chaque région, le pré­sident porté au pou­voir après le 21 mars aura la pos­si­bi­lité de renou­ve­ler, non seule­ment les membres de son cabi­net, mais aussi son équipe de cadres diri­geants : direc­teur géné­ral des ser­vices (DGS), direc­teurs géné­raux adjoints, direc­teurs des ser­vices tech­niques. Quant à la loi rela­tive à la réforme des col­lec­ti­vi­tés ter­ri­to­riales qui vient d’être adop­tée en pre­mière lec­ture par le Sénat, elle laisse ouverte la ques­tion des per­son­nels qui tra­vaille­ront dans les huit nou­velles métro­poles ou encore dans la « col­lec­ti­vité unique » résul­tant de la fusion d’une région et des dépar­te­ments qui la com­posent. Dans chacun de ces cas, les mou­ve­ments de per­son­nels, entre col­lec­ti­vi­tés mais aussi entre admi­nis­tra­tions cen­trale et locales (une pro­por­tion impor­tante des DGS dépar­te­men­taux et régio­naux étant encore issue de corps de l’État), posent la ques­tion des spé­ci­fi­ci­tés de cette fonc­tion publique, répu­tée plus poli­ti­sée et davan­tage ancrée loca­le­ment que son homo­logue natio­nale.

luc legay/​flickr – Hôtel de région, Nantes.

Les pra­tiques édi­li­taires en matière d’embauche ren­voient en effet à la place des per­son­nels – for­te­ment implan­tés loca­le­ment, y com­pris dans les réseaux mili­tants – dans les stra­té­gies de conquête et de conser­va­tion des exé­cu­tifs locaux. Quand la « mairie » figure parmi les pre­miers employeurs sur les mar­chés locaux du tra­vail, les pré­oc­cu­pa­tions élec­to­rales recoupent celles liées à l’emploi. Au bas de la hié­rar­chie, le recru­te­ment « social » per­met­trait de limi­ter les effets du chô­mage de masse et de gérer la mar­gi­na­lité sociale. À son sommet répon­drait la « poli­ti­sa­tion fonc­tion­nelle » des cadres (Dion, 1986), garante de leur impli­ca­tion dans la mise en œuvre des poli­tiques publiques locales. « Particularité struc­tu­rale du jeu poli­tique fran­çais », la « ges­tion décen­tra­li­sée et extra­par­ti­sane des res­sources clien­té­laires » (Sawicki, 1998, p. 248) opé­re­rait par­ti­cu­liè­re­ment dans les col­lec­ti­vi­tés, en raison des pou­voirs édi­li­taires en matière d’embauches, de sanc­tions et de pro­mo­tions. Si les moda­li­tés et l’ampleur du clien­té­lisme mayo­ral méri­te­raient d’être plus pré­ci­sé­ment exa­mi­nées, il est par­ti­cu­liè­re­ment signi­fi­ca­tif que les pra­tiques dis­cré­tion­naires soient per­mises par le statut lui-même, contre­ve­nant à la repré­sen­ta­tion com­mune, nour­rie par l’analyse webe­rienne (Weber, 1995, p. 290-301), d’une bureau­cra­tie ordon­née autour de règles imper­son­nelles. Pour com­prendre cette situa­tion aty­pique, nous pro­po­sons de reve­nir sur les condi­tions d’élaboration de ce statut et sur les évo­lu­tions qu’il a connues depuis un quart de siècle.

De larges prérogatives édilitaires mais un encadrement étatique maintenu

Instituée par la loi du 26 jan­vier 1984, la fonc­tion publique ter­ri­to­riale (FPT) est habi­tuel­le­ment consi­dé­rée comme la « fille » de la pre­mière décen­tra­li­sa­tion (1982). Regroupant les agents des com­munes, des conseils géné­raux, des conseils régio­naux et des éta­blis­se­ments publics locaux (tels que les inter­com­mu­na­li­tés), elle compte aujourd’hui 1,7 mil­lion d’agents, soit quatre fois plus qu’à la fin des années 1960 (Pohl et alii, 1976). La FPT consti­tue donc, selon l’expression employée à l’époque par le pre­mier ministre Pierre Mauroy, un des trois « ver­sants » de la fonc­tion publique, aux côtés, de celle de l’État (FPE) et de la fonc­tion publique hos­pi­ta­lière (FPH), créée deux ans plus tard. Alors que les effec­tifs de l’État dimi­nuent légè­re­ment, elle conti­nue de connaître un rythme de crois­sance sou­tenu (DGCL, 2008, p. 104-105). Ce dyna­misme s’explique en grande partie par les nou­velles mis­sions confiées aux col­lec­ti­vi­tés au cours des deux vagues de décen­tra­li­sa­tion (1982-1983 et 2003-2004). Ainsi les embauches sont plus sou­te­nues dans les col­lec­ti­vi­tés qui ont le plus béné­fi­cié de celle-ci : régions et dans une moindre mesure dépar­te­ments (DGAFP, 2008, p. 82). À cette dévo­lu­tion de com­pé­tences vers les col­lec­ti­vi­tés les plus impor­tantes s’ajoute le déve­lop­pe­ment des struc­tures inter­com­mu­nales (com­mu­nau­tés urbaines, com­mu­nau­tés d’agglomération et com­mu­nau­tés de com­munes) : aussi est-ce dans ces éta­blis­se­ments publics que les effec­tifs ont le plus aug­menté depuis dix ans, en partie, il est vrai, par trans­fert depuis les com­munes. La part de l’emploi public local au sein de l’emploi public total (31 %) peut sem­bler modeste si on le com­pare à celui de nos homo­logues euro­péens (CNFPT, 2004, p. 2-3), mais il place la France en tête des États uni­taires d’Europe du Sud, mar­qués par une tra­di­tion cen­tra­li­sa­trice. En ce sens, les agents ter­ri­to­riaux sont bien les « res­sources humaines » de la République décen­tra­li­sée telle que la défi­nit la Constitution depuis 2003.

Cette crois­sance quan­ti­ta­tive de l’emploi public local a partie liée avec les pré­ro­ga­tives des employeurs locaux (autre­ment dit des élus) sur leurs per­son­nels, qui n’ont cessé de s’étendre depuis la fin des années 1980. Les élus recrutent à pré­sent très lar­ge­ment sans concours, y com­pris sous la forme contrac­tuelle ; ils se séparent libre­ment de leurs col­la­bo­ra­teurs les plus proches, placés sur des emplois fonc­tion­nels, etc. Pour autant, l’État demeure omni­pré­sent dans les pro­ces­sus de fixa­tion des règles régis­sant les pra­tiques de ces employeurs. En raison du carac­tère légis­la­tif du statut, le Parlement est régu­liè­re­ment amené à sta­tuer sur l’évolution de la FPT. Du fait du cumul des man­dats, le pou­voir des asso­cia­tions édi­li­taires est très impor­tant. La loi de 1994 « modi­fiant cer­taines dis­po­si­tions rela­tives à la fonc­tion publique ter­ri­to­riale » (dite « loi Hoeffel ») a par exemple été pré­pa­rée par un gou­ver­ne­ment (celui d’Édouard Balladur) qui comp­tait un tiers de pré­si­dents de conseils géné­raux, dont le pré­sident de leur asso­cia­tion (Bellina, 1995). Celle-ci avait écrit, dès 1992, un « livre blanc », qui deman­dait la liberté de recru­te­ment (Bourdon, 1995, p. 171), pro­po­si­tion en partie suivie, puisque cette loi élar­gis­sait les pos­si­bi­li­tés de recru­te­ment sans concours.

Du fait de l’importance des dis­po­si­tions rele­vant du domaine régle­men­taire (jusqu’aux pro­grammes des concours, par exemple), ce sont aussi les hauts fonc­tion­naires de l’État qui inter­viennent sur la situa­tion de leurs col­lègues ter­ri­to­riaux. Les fédé­ra­tions syn­di­cales (de l’État d’un côté, des col­lec­ti­vi­tés de l’autre), les asso­cia­tions pro­fes­sion­nelles (de direc­teurs, admi­nis­tra­teurs, ingé­nieurs, etc.) et les corps inter­mé­diaires (tels que le CNFPT, chargé de la for­ma­tion des agents publics locaux, et les centres dépar­te­men­taux de ges­tion, qui orga­nisent les com­mis­sions pari­taires et les concours) par­ti­cipent à la construc­tion du droit de la fonc­tion publique. Au niveau local, les admi­nis­tra­tions décon­cen­trées de l’État (pré­fec­tures et Trésor public de longue date, chambres régio­nales des comptes depuis la décen­tra­li­sa­tion) contrôlent les actes des exé­cu­tifs locaux sui­vant des moda­li­tés variables dans le temps et selon les carac­té­ris­tiques des élites admi­nis­tra­tives et poli­tiques locales. Ces ques­tions ne sont pas nou­velles : depuis la Troisième République, l’histoire de l’emploi public local est celle d’un enche­vê­tre­ment com­plexe entre enca­dre­ment éta­tique et pou­voirs des élus locaux sur les per­son­nels.

Les forces contradictoires d’une histoire centenaire

Si la fonc­tion publique ter­ri­to­riale est jeune en tant que caté­go­rie juri­dique, la ques­tion du statut des agents com­mu­naux se struc­ture dès la conso­li­da­tion du régime répu­bli­cain. Depuis lors, l’emploi public local suit une tra­jec­toire d’institutionnalisation sin­gu­lière, révé­la­trice des dif­fé­rents com­pro­mis his­to­riques entre l’État et les col­lec­ti­vi­tés locales (Le Lidec, 2007). Par la loi du 5 avril 1884, la répu­blique oppor­tu­niste consacre l’autonomie com­mu­nale : non seule­ment le maire est désor­mais élu par les conseillers muni­ci­paux (et non plus nommé par le préfet), mais il nomme à tous les emplois com­mu­naux, sus­pend et révoque les agents. La période 1884-1914 peut ainsi être décrite comme « l’âge d’or des com­munes » (Thoenig, 1982, p. 489). Rapidement pour­tant, le Conseil d’État recon­naît à ces per­son­nels le carac­tère d’agents publics (arrêt Cadot, 1889) : c’est devant la jus­tice admi­nis­tra­tive que se règlent les litiges avec leurs employeurs. En d’autres termes, l’encadrement des pra­tiques des employeurs locaux est d’abord juris­pru­den­tiel.

Encouragé par le syn­di­ca­lisme com­mu­nal et les partis de gauche, sou­cieux de lutter contre « l’arbitraire mayo­ral », l’encadrement légis­la­tif appa­raît après la pre­mière guerre mon­diale. La loi de 23 octobre 1919 déve­loppe le recru­te­ment sur titres ou concours, pré­voit des tableaux d’avancement, la tenue de conseils de dis­ci­pline et l’élaboration par le préfet d’un règle­ment-type. La loi de finances du 31 décembre 1937 ins­ti­tu­tion­na­lise le carac­tère subor­donné de l’emploi public local en limi­tant la rému­né­ra­tion des agents com­mu­naux à ce que les fonc­tion­naires de l’État peuvent per­ce­voir. Ces inter­ven­tions crois­santes de l’État ne sau­raient lais­ser penser que les élus locaux perdent toute pré­ro­ga­tive. La loi de 1919, par exemple, ne s’applique qu’aux com­munes de plus de 5 000 habi­tants (jusqu’à la loi du 12 mars 1930 qui l’étend à toutes) et a été peu appli­quée. De sur­croît, les élus par­ti­cipent acti­ve­ment, grâce au cumul des man­dats et à leurs asso­cia­tions, à l’élaboration de la légis­la­tion appli­cable aux col­lec­ti­vi­tés (Le Lidec, 2001).

L’après-guerre voit coexis­ter deux sta­tuts dif­fé­rents, qui dis­tinguent les agents com­mu­naux de leurs homo­logues de l’État. Tandis que ces der­niers dis­posent d’un statut géné­ral depuis 1946, il faut attendre 1952 pour que les « com­mu­naux » en soient dotés. Au cours des six ans qui séparent les deux lois, les débats sont vifs entre les syn­di­cats d’agents publics, le minis­tère de l’Intérieur et l’Association des Maires de France, qui appelle de ses vœux un sys­tème de conven­tions col­lec­tives « à la bri­tan­nique » (Durand, 2004, p. 158-160). L’échec du projet mayo­ral est signi­fi­ca­tif de l’emprise crois­sante de l’État sur les affaires com­mu­nales. Mais la loi du 28 avril 1952 demeure incom­plète : elle ne concerne que les agents titu­laires à temps com­plet – ce qui exclut nombre d’agents des com­munes rurales et les non-titu­laires. Et si les employeurs sont tenus de suivre un tableau type fixé par cir­cu­laire du minis­tère de l’Intérieur, ils conservent la pos­si­bi­lité de créer des emplois non prévus par cette cir­cu­laire.

La Ve République ren­force encore l’emprise éta­tique sur les affaires locales : la Direction géné­rale des col­lec­ti­vi­tés locales (DGCL), créée en 1960 au minis­tère de l’Intérieur et ins­ti­tuée en « tutrice de la moder­ni­sa­tion » com­mu­nale (Payre, 2003, p. 593), en est le signe le plus évident. Le mono­pole juri­dique de l’État est plus que jamais affirmé. L’accumulation nor­ma­tive est mani­feste, du côté des lois comme des règle­ments : le statut géné­ral du per­son­nel com­mu­nal compte ainsi 800 pages en 1978 (Bourdon, 1984, p. 200). Mais l’échec du réfé­ren­dum sur la réforme du Sénat, en 1969, a marqué une césure. Le « réfor­misme ration­nel ter­ri­to­rial » (Bezes, 2002, p. 290), dont le gaul­lisme jaco­bin était por­teur, est alors mis en échec. Les hauts fonc­tion­naires, hérauts de cette ambi­tion réfor­ma­trice, cherchent à pré­sent un consen­sus avec les élus locaux. Le minis­tère de l’Intérieur doit faire face aux contes­ta­tions des asso­cia­tions d’élus, qui retrouvent une partie de leur influence perdue du temps de la République gaul­lienne (Le Lidec, 2001, p. 36).

Dans les années 1970, des élus réfor­ma­teurs pensent un modèle alter­na­tif de fonc­tion publique non-éta­tique, asso­cié, par exemple, à des concours tou­jours maî­tri­sés par les repré­sen­tants des col­lec­ti­vi­tés et jamais exclu­sifs des autres formes de recru­te­ment (La fonc­tion publique locale, 1979). Mais leurs aspi­ra­tions échouent à s’imposer au moment de la décen­tra­li­sa­tion. La loi du 26 jan­vier 1984 est le fruit d’un com­pro­mis entre le minis­tère de l’Intérieur, alors dirigé par Gaston Defferre, maire de Marseille et atten­tif aux édiles, et celui de la Fonction publique, attri­bué au com­mu­niste Anicet Le Pors, proche de la fédé­ra­tion CGT des fonc­tion­naires de l’État. Pour celui-ci, la créa­tion de la fonc­tion publique ter­ri­to­riale appa­raît comme une manière de limi­ter l’impact de la décen­tra­li­sa­tion en contrô­lant davan­tage les employeurs locaux. Le modèle de la FPE appa­raît clai­re­ment au point que l’on ait pu qua­li­fier cette construc­tion de « mimé­tique » (Rouban, 2004, p. 44-46) : les concours sont géné­ra­li­sés à tous les niveaux et les employeurs tenus de recru­ter parmi les lau­réats ; les grades regrou­pés en corps, etc.

Ces dis­po­si­tions, pour­tant, ne seront jamais mises en œuvre : de retour au pou­voir deux ans plus tard, la droite revient sur les prin­cipes les plus cen­tra­li­sa­teurs (loi « Galland » de 1987). Depuis vingt-cinq ans, un ensemble de lois se suc­cèdent, qui tendent à « relo­ca­li­ser » la ges­tion des fonc­tion­naires ter­ri­to­riaux en accen­tuant les pré­ro­ga­tives des employeurs. Parce qu’elle est ins­ti­tuée au moment même où les prin­cipes fon­da­teurs de la fonc­tion publique fran­çaise com­mencent à être remis en cause, la « ter­ri­to­riale » est bien vite trans­for­mée dans le sens de marges de manœuvre tou­jours plus impor­tantes accor­dées aux élus locaux. Sous la pres­sion conju­guée des théo­ries mana­gé­riales, des contraintes liées aux finances publiques, de l’affaiblissement des struc­tures syn­di­cales et de la montée en puis­sance des élus des plus grandes col­lec­ti­vi­tés en consé­quence de la décen­tra­li­sa­tion, le rap­port de forces entre agents publics et employeurs locaux est rede­venu favo­rable à ces der­niers.

L’institutionnalisation de l’emploi public local peut ainsi être ana­ly­sée comme un com­pro­mis entre deux concep­tions oppo­sées de l’emploi public (Shefter, 1994) : une coa­li­tion favo­rable à l’autonomie bureau­cra­tique (regrou­pant, à des degrés variables selon les périodes, des syn­di­ca­listes de l’État, des hauts fonc­tion­naires, des juristes uni­ver­si­taires, et des hommes poli­tiques, plutôt de gauche et peu implan­tés loca­le­ment) et une coa­li­tion favo­rable au patro­nage poli­tique (asso­ciant des élus locaux, en géné­ral puis­sants loca­le­ment, cer­tains fonc­tion­naires com­mu­naux et, à pré­sent, des réfor­ma­teurs d’inspiration mana­gé­riale). La pre­mière concep­tion est légi­ti­mée par les prin­cipes d’égal accès à l’emploi public et de mérite, inclus dans la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen (article 6). Elle fonde la légi­ti­mité des bureau­cra­ties occi­den­tales, mais est aujourd’hui for­te­ment remise en cause sous l’influence des thèses du nou­veau mana­ge­ment public. La seconde ren­voie au prin­cipe consti­tu­tion­nel de libre admi­nis­tra­tion des col­lec­ti­vi­tés locales (article 72 de la Constitution de 1958). Elle trouve d’autant plus d’écho que les dis­cours moder­ni­sa­teurs légi­ti­ment le rôle de « patron » des élus locaux. Au contraire des États qui « ont pro­gres­si­ve­ment construit leur orga­ni­sa­tion admi­nis­tra­tive dans des formes s’apparentant à l’idéal-type de la bureau­cra­tie » (Dreyfus, 2000, p. 12), l’emploi public local déroge par bien des aspects au modèle forgé par Max Weber au début du XXe siècle. Le concours consti­tue par exemple une moda­lité peu contrai­gnante de ges­tion du per­son­nel : y réus­sir ne garan­tit pas le recru­te­ment ; de nom­breux autres voies de recru­te­ment existent par ailleurs ; et les élus demeurent impli­qués dans l’embauche, sié­geant jusque dans les jurys. Le statut et les concours ne sont pas seuls concer­nés : les modes de rému­né­ra­tion sont eux aussi au centre des réformes (Silicani et Lénica, 2004). Toutefois, les poli­tiques moder­ni­sa­trices ne cri­tiquent pas seule­ment le modèle éta­tique, elles prennent aussi pour cible les recru­te­ments par inter­con­nais­sance (éven­tuel­le­ment clien­té­liste) accu­sés de mettre en péril les finances publiques.

Conclure que les élus font à pré­sent « ce qu’ils veulent » serait pour­tant erroné. La décen­tra­li­sa­tion a en effet intro­duit une nou­velle donne dans la com­po­si­tion de leurs per­son­nels. Celle conduite par Gaston Defferre s’est tra­duite par le trans­fert d’une partie des agents pré­fec­to­raux vers les conseils géné­raux et régio­naux ; celle de Jean-Pierre Raffarin par celui des tech­ni­ciens et ouvriers de ser­vices (TOS) des col­lèges et des lycées, ainsi que des per­son­nels des Directions Départementales de l’Equipement (DDE). En d’autres termes, l’État, loin d’avoir renoncé à son pou­voir nor­ma­tif, y est d’autant plus atten­tif que le déve­lop­pe­ment des col­lec­ti­vi­tés par­ti­cipe de la « cure d’amaigrissement » de ses propres ser­vices. Davantage que par le contrôle de léga­lité pré­fec­to­ral, allégé avec la décen­tra­li­sa­tion et fai­sant dif­fi­ci­le­ment face à la masse des actes pro­duits par les exé­cu­tifs locaux, c’est prin­ci­pa­le­ment par la nor­ma­li­sa­tion, par l’élaboration des pro­jets de loi, de décrets et d’arrêtés, que s’exerce la « tutelle » cen­trale sur les col­lec­ti­vi­tés ter­ri­to­riales. La délé­gi­ti­ma­tion du statut n’a donc pas mis un terme à l’encadrement éta­tique de l’emploi public local. Les trans­for­ma­tions nor­ma­tives récentes (créa­tion du contrat à durée indé­ter­mi­née de droit public en 2005, réforme de la for­ma­tion conti­nue en 2007, etc.) montrent que l’on n’assiste pas tant à une sub­sti­tu­tion de l’État pla­ni­fi­ca­teur par l’État ani­ma­teur (Donzelot, 1993) qu’à une com­bi­nai­son de ces deux modes de gou­ver­ne­ment. Et même si les modes d’élaboration des normes juri­diques intègrent davan­tage des repré­sen­tants du monde ter­ri­to­rial, c’est tou­jours l’État qui sélec­tionne et recon­naît ses inter­lo­cu­teurs.

Une évo­lu­tion majeure mérite tout de même d’être sou­li­gnée : le droit de la FPT n’est plus réduc­tible à une confron­ta­tion entre l’État et les col­lec­ti­vi­tés locales. La Commission euro­péenne et la Cour de Justice des Communautés Européennes (CJCE) y jouent un rôle crois­sant. Mais, là encore, les marges de manœuvre lais­sées à l’échelon natio­nal demeurent impor­tantes. La trans­po­si­tion de la direc­tive com­mu­nau­taire du 28 juin 1999 sous la forme d’un « CDI public » en donne un exemple patent : la loi du 26 juillet 2005 est allée plus loin dans la « pri­va­ti­sa­tion » de l’emploi public (Delvové, 2006) que ne l’exigeait la Commission. En dis­po­sant que les contrats à durée indé­ter­mi­née « sont et res­te­ront la forme géné­rale des rela­tions d’emploi entre employeurs et tra­vailleurs », celle-ci n’exigeait pas la créa­tion d’une nou­velle forme de contrat de tra­vail. La lutte contre les CDD abu­sifs aurait pu passer par la réduc­tion des pos­si­bi­li­tés de recours aux non-titu­laires ou encore par la titu­la­ri­sa­tion de ceux-ci, selon des dis­po­si­tifs éprou­vés au cours de la décen­nie pré­cé­dent (plans « Perben » en 1996 et « Sapin » en 2001). Le droit com­mu­nau­taire a permis de légi­ti­mer une poli­tique de recul du statut, porté par le gou­ver­ne­ment, sou­tenu par les maires de l’AMF appar­te­nant à la majo­rité et par le Conseil d’État (2003 : 188). Il a aussi limité le coût poli­tique natio­nal d’une telle mesure. En d’autres termes, l’emploi public local reste ins­crit dans le jeu des rela­tions entre l’État et les col­lec­ti­vi­tés. Mais loin d’être figées, les repré­sen­ta­tions réci­proques de ces deux seg­ments de l’emploi public ont sen­si­ble­ment évolué depuis la décen­tra­li­sa­tion. La célé­bra­tion des élus « de proxi­mité » (Le Lidec, 2008) et la déva­lo­ri­sa­tion conco­mi­tante des grands corps de l’État dotent l’emploi public local de nou­velles qua­li­tés, qui font l’objet d’usages stra­té­giques, visant à encou­ra­ger la moder­ni­sa­tion de l’emploi public dans son ensemble.

Un modèle pour la modernisation publique ?

Longtemps stig­ma­ti­sée comme sous-qua­li­fiée, la fonc­tion publique ter­ri­to­riale est régu­liè­re­ment prise en exemple. Construite sur un mode inté­gra­teur et éta­ti­sant, la FPT fait désor­mais figure d’intermédiaire pour un rap­pro­che­ment vis-à-vis du monde de l’emploi privé.

Si la sup­po­sée « poli­ti­sa­tion » de la fonc­tion publique ter­ri­to­riale a long­temps permis de l’opposer à sa « grande sœur » éta­tique, elle revêt désor­mais un sens par­tiel­le­ment dif­fé­rent. L’implication des cadres ter­ri­to­riaux aux côtés des élus pour la réus­site des poli­tiques publiques locales ne cor­res­pond-elle au « devoir d’engagement » carac­té­ris­tique du retour contem­po­rain du poli­tique et demandé aux fonc­tion­naires d’État eux-mêmes (Dreyfus, 2000) ? Plus lar­ge­ment, les remises en cause contem­po­raines de la bureau­cra­tie renou­vellent les termes de la com­pa­rai­son entre FPT et FPE. Si mimé­tisme il y a, celui-ci pour­rait bien s’inverser : la « ter­ri­to­riale » est aujourd’hui pré­sen­tée comme le fer de lance d’une « moder­ni­sa­tion » rom­pant avec l’ordre bureau­cra­tique. Brice Hortefeux, alors ministre délé­gué aux col­lec­ti­vi­tés locales, décla­rait, par exemple, lors du débat sur le projet de loi rela­tif à la fonc­tion publique ter­ri­to­riale à l’Assemblée Nationale, le 12 octobre 2006, que « la fonc­tion publique ter­ri­to­riale est le labo­ra­toire de la moder­ni­sa­tion publique ».

Cette affir­ma­tion, asso­ciée à bien d’autres, se tra­duit par la dif­fu­sion de dis­po­si­tions concrètes de la jeune ter­ri­to­riale vers son aînée. Le déve­lop­pe­ment du recru­te­ment sans concours dans la caté­go­rie C de l’État s’inspire des dis­po­si­tions exis­tant depuis 1994 dans la fonc­tion publique ter­ri­to­riale. Les filières et les cadres d’emplois ter­ri­to­riaux sont évo­qués pour réduire le nombre de corps de l’État. Quant aux emplois fonc­tion­nels, ins­ti­tués dès 1987 dans les col­lec­ti­vi­tés, ils concernent un nombre crois­sant des direc­teurs d’hôpital (Schweyer, 2005 : 636). La volonté, pro­cla­mée par le récent « livre blanc sur l’avenir de la fonc­tion publique » (Silicani, 2008), de sub­sti­tuer une « fonc­tion publique de métiers » à la fonc­tion publique de car­rière, témoigne du succès ren­con­tré par cette caté­go­rie, promue par le CNFPT depuis le début des années 2000. Le rap­port de l’inspectrice géné­rale de l’administration Corinne Desforges reprend de son côté les mots d’ordre de sim­pli­fi­ca­tion et de pro­fes­sion­na­li­sa­tion des concours pré­sents depuis une dizaine d’années à la DGCL (Desforges, 2008).

Portée par des acteurs locaux en quête de légi­ti­mité, ce bas­cu­le­ment sym­bo­lique est pour­tant loin d’être acquis en pra­tique. Les modes actuels de ges­tion des agents publics locaux sont en effet loin de cor­res­pondre aux canons mana­gé­riaux. Le recru­te­ment « social » est en recul, certes, mais il per­dure. La mobi­lité géo­gra­phique aug­mente, il est vrai, mais sur­tout pour les cadres. Quant aux outils ges­tion­naires, tels que la ges­tion pré­vi­sion­nelle des emplois et des com­pé­tences, l’entretien d’évaluation ou l’individualisation des rému­né­ra­tions, ils ne sont pas encore géné­ra­li­sés (Guérard, 2008). Surtout, le carac­tère avant-gar­diste de la FPT est contesté, depuis la mise en place de la Révision Générale des Politiques Publiques (RGPP), par un rai­son­ne­ment de type comp­table. Bien que l’estimation quan­ti­ta­tive de l’impact de la décen­tra­li­sa­tion sur les effec­tifs soit dif­fi­cile à éta­blir (Le Lidec et Montricher, 2004), la crois­sance des effec­tifs ter­ri­to­riaux est deve­nue un élé­ment de l’argumentaire pré­si­den­tiel en faveur de la redé­fi­ni­tion des com­pé­tences des col­lec­ti­vi­tés. À Saint-Dizier, le 20 octobre 2009, Nicolas Sarkozy a ainsi jugé que les col­lec­ti­vi­tés locales ne pou­vaient plus « conti­nuer à créer plus d’emplois que l’État n’en sup­prime », avan­çant le nombre de 36 000 emplois publics locaux créés en 2008 contre 35 000 sup­pri­més au niveau natio­nal. Et le Président de jus­ti­fier la réforme des col­lec­ti­vi­tés ter­ri­to­riales par la néces­saire par­ti­ci­pa­tion de celles-ci au « mou­ve­ment de moder­ni­sa­tion du pays », lequel pas­se­rait par l’« effort de dimi­nu­tion des dépenses publiques ». Cette décla­ra­tion prouve, une nou­velle fois, que la fonc­tion publique ter­ri­to­riale est un acteur majeur dans la redé­fi­ni­tion du rôle et des moyens de la puis­sance publique. Mais rien n’indique que la réduc­tion du nombre d’élus locaux (avec l’avènement du « conseiller ter­ri­to­rial ») sera accom­pa­gnée par une dimi­nu­tion des effec­tifs d’agents publics.


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L’emploi public local et la réforme de l’État (PDF – 225.8 ko) – par Émilie Biland

Aller plus loin

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Pour aller plus loin

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