Dette du Québec : changements comptables et mythes tenaces

Mis en ligne le 17 février 2010

 

Louis Gill – Économiste et professeur retraité de l’Université du Québec à Montréal  16 février 2010  Québec

Dans le débat actuel sur les finances publiques du Québec, la question de la dette occupe une place de premier plan. Deux mythes tenaces sont véhiculés à cette occasion: cette dette serait beaucoup plus élevée qu’ailleurs; et elle serait pour les deux tiers une «mauvaise dette» découlant d’une accumulation de déficits budgétaires annuels causés par un excès de «dépenses d’épicerie», et pour seulement un tiers une «bonne dette» découlant d’investissements dans les immobilisations (routes et autres infrastructures). 

En réalité, ces deux affirmations sont fausses.

Aux fins de ses comparaisons internationales, l’Organisation de coopération et de développement économique (OCDE) utilise les montants des engagements bruts et nets de l’ensemble des administrations publiques des divers pays. Pour le Québec, il faut ajouter à la dette contractée sur les marchés, de 125 milliards au 31 mars 2009, la dette des municipalités et des établissements d’éducation, de santé et de services sociaux (20 milliards), ainsi que la part (20 %) de la dette non échue du gouvernement fédéral (514 milliards) qui correspond à la taille du Québec au sein du Canada, soit un montant de 103 milliards.

Au total, les engagements bruts des administrations publiques du Québec s’élèvent donc à 248 milliards, ou 82 % du PIB, sous la moyenne de l’OCDE qui se situe à 92 % en 2009.

Pour ce qui est des engagements nets, on les établit en soustrayant des engagements bruts de 248 milliards les actifs financiers du gouvernement du Québec, du Fonds d’amortissement des régimes de retraite (FARR), du Régime des rentes du Québec et des administrations locales, au total 90 milliards. Il faut enfin soustraire 20 % des actifs financiers de 300 milliards du gouvernement fédéral, soit 60 milliards, puisque si le Québec assume 20 % de la dette du Canada, il est normal qu’on lui reconnaisse 20 % de ses actifs.

Au total donc, les engagements nets des administrations publiques du Québec s’élèvent à 97 milliards, ou 32 % du PIB, nettement sous la moyenne de l’OCDE qui est de 51 % en 2009.

Les origines de la dette du Québec

Jusqu’en 1997, les dépenses d’immobilisation étaient entièrement comptabilisées comme des dépenses courantes au cours de l’année d’acquisition. Comme on peut le lire dans le Discours sur le budget de 1997-98, le déficit cumulé des opérations budgétaires de 1970-71 à 1996-97 est un montant de 66 milliards au sein duquel étaient identifiées les parts respectives des déficits cumulés découlant des dépenses d’acquisition d’immobilisations (la «bonne dette»), 32 milliards ou 48 % du total, et des opérations courantes excluant les dépenses d’immobilisations (la «mauvaise dette»), 34 milliards ou 52 % du total.

La réforme comptable de 1997, qui a élargi le périmètre comptable du gouvernement et modifié la comptabilité des engagements envers les régimes de retraite, a donné lieu à une importante augmentation de la dette nette (la dette totale diminuée des actifs financiers du gouvernement), de 66 à 89 milliards, en date du 31 mars 1998.

Si importante soit cette augmentation, le changement majeur apporté par cette réforme est toutefois la modification draconienne des proportions imputées à la «mauvaise dette» et à la «bonne dette».

On a en effet départagé la dette nette de 89 milliards en une dette de 6 milliards attribuée aux immobilisations (la «bonne dette») et une dette de 83 milliards attribuée aux déficits cumulés (la «mauvaise dette»), soit respectivement 7 % et 93 % de la dette nette, ce qui diffère radicalement de la répartition de 48 % – 52 % de l’année précédente.

Purement comptable

Cette différence majeure s’explique par le fait que les 32 milliards de la «bonne dette» de 1997 représentent le «solde non remboursé de la dette découlant des immobilisations», alors que les 6 milliards de 1998 représentent le «solde non amorti» de ces mêmes immobilisations à cette date, un concept purement comptable qui ne saurait prétendre représenter le solde non remboursé de la dette. 

Au terme des trente ans de la vie utile d’une infrastructure en effet, celle-ci est entièrement amortie (son solde non amorti est nul), alors que le solde non remboursé de la dette contractée pour en faire l’acquisition est le plein montant de l’acquisition si aucun remboursement n’a été effectué au cours des trente années et que seuls les intérêts annuels ont été versés, ce qui est le cas de la dette du gouvernement.

La méthode comptable introduite en 1997, qui ne comptabilise dans les dépenses courantes que l’amortissement annuel des immobilisations, fait passer dans la dépense de chacune des années de la vie utile de l’immobilisation la fraction du coût d’amortissement qui lui correspond et fait simultanément passer dans la «mauvaise dette» une partie de la «bonne dette».

Pendant plusieurs années, ce processus a été décrit comme suit dans les Plans budgétaires annuels: «La dette représentant les déficits cumulés est obtenue en retranchant de la dette nette le solde non amorti des immobilisations.»

Pour arriver au chiffre de 6 milliards pour l’année 1997-1998, on a procédé au calcul du solde non amorti des immobilisations acquises au cours des trois décennies précédentes. Comme ce solde était nul ou très faible pour la majeure partie de ces immobilisations acquises plusieurs années plus tôt, voire des décennies plus tôt, on est arrivé à ce montant qui est sans commune mesure avec le montant des emprunts qui ont été contractés pour les acquérir et qui n’ont pas été remboursés. 

Une prépondérance de la «bonne dette»

En procédant à partir du solde non remboursé des dettes en date du 31 mai 1997, plutôt qu’à partir du solde non amorti des immobilisations, on arrive à une répartition fort différente de la dette entre «bonne dette» et «mauvaise dette».

Si l’on ajoute aux 34 milliards de la «mauvaise dette» de 1997 les seuls éléments de «mauvaise dette» que sont les 15 milliards de l’accroissement des engagements au titre des régimes de retraite venant de la réforme comptable de 1997 et les 2,2 milliards du déficit courant de 1997-1998, on arrive à une dette découlant des déficits cumulés de 51 milliards au 31 mars 1998, sensiblement inférieure au montant officiel de 84 milliards. 

Au cours des neuf années suivantes, entre le 31 mars 1998 et le 31 mars 2007, c’est-à-dire jusqu’à la veille de la réforme comptable de 2007, la dette totale (ancienne dénomination de la dette brute) a augmenté de 24 milliards. Notant que seulement un des 24 milliards de cet accroissement provenait du déficit budgétaire cumulé, le gouvernement écrivait en décembre 2007, dans un document intitulé La Dette du Québec, que, globalement, la dette encourue depuis le 31 mars 1998 l’avait été pour financer des actifs. 

Cette appréciation tranche avec celle qui est continuellement véhiculée par le gouvernement et ses «experts indépendants», selon laquelle la dette aurait été contractée principalement pour financer les «dépenses d’épicerie». 

À l’inverse des experts gouvernementaux

L’équilibre budgétaire ayant été réalisé au cours des deux années suivantes, 2007-2008 et 2008-2009, le déficit budgétaire cumulé de 1998-1999 à 2008-2009 a donc été de 1 milliard.

En ajoutant ce déficit cumulé ainsi qu’un montant de 3 milliards imputé à la dette en 2005-2006 pour tenir compte d’une nouvelle prise en compte des transferts fédéraux, le montant de la «mauvaise dette» atteint 56 milliards le 31 mars 2009 avant la prise en compte des ajouts au déficit cumulé découlant de la réforme comptable de 2007. 

Ce montant de 56 milliards de la «mauvaise dette» en date du 31 mars 2009 représente 37 % de la dette brute de 151 milliards. Les proportions de 63 % – 37 % qui en découlent quant à la répartition de la dette brute entre «bonne dette» et «mauvaise dette» sont donc l’inverse de celles dont se réclament le gouvernement et ses «experts». 

La réforme comptable de 2007 a intégré au périmètre comptable du gouvernement de nouvelles entités dont les déficits cumulés s’ajoutent désormais à ceux du gouvernement. Leur prise en compte a donné lieu à une augmentation de la dette attribuée aux déficits cumulés de 6 milliards le 31 mars 2007.

Si la totalité de ce montant représentait un déficit cumulé au sens strict, la part de la «mauvaise dette» atteindrait 40 %. Mais comme plus de la moitié de ce montant représente les déficits cumulés des réseaux de la santé et des services sociaux et de l’éducation, où d’importants investissements en infrastructures ont été réalisés, ces déficits cumulés, pour une part significative, découlent de la transformation annuelle d’une partie de la «bonne dette» en «mauvaise dette» par le biais de l’amortissement des immobilisations, selon le processus qui a été mis en évidence pour les opérations du gouvernement.

Plutôt qu’à 33 %, comme l’affirme le gouvernement, la part réelle de la «bonne dette» dans la dette brute en date du 31 mars 2009 se situe entre 60 % et 63 %.

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Louis Gill – Économiste et professeur retraité de l’Université du Québec à Montréal

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