Dette du Québec : changements comptables et mythes tenaces

Mis en ligne le 17 février 2010

Louis Gill – Économiste et pro­fes­seur retraité de l’Université du Québec à Montréal 16 février 2010 Québec

Dans le débat actuel sur les finances publiques du Québec, la ques­tion de la dette occupe une place de pre­mier plan. Deux mythes tenaces sont véhi­cu­lés à cette occa­sion : cette dette serait beau­coup plus élevée qu’ailleurs ; et elle serait pour les deux tiers une « mau­vaise dette » décou­lant d’une accu­mu­la­tion de défi­cits bud­gé­taires annuels causés par un excès de « dépenses d’épicerie », et pour seule­ment un tiers une « bonne dette » décou­lant d’investissements dans les immo­bi­li­sa­tions (routes et autres infra­struc­tures). 

En réa­lité, ces deux affir­ma­tions sont fausses.

Aux fins de ses com­pa­rai­sons inter­na­tio­nales, l’Organisation de coopé­ra­tion et de déve­lop­pe­ment éco­no­mique (OCDE) uti­lise les mon­tants des enga­ge­ments bruts et nets de l’ensemble des admi­nis­tra­tions publiques des divers pays. Pour le Québec, il faut ajou­ter à la dette contrac­tée sur les mar­chés, de 125 mil­liards au 31 mars 2009, la dette des muni­ci­pa­li­tés et des éta­blis­se­ments d’éducation, de santé et de ser­vices sociaux (20 mil­liards), ainsi que la part (20 %) de la dette non échue du gou­ver­ne­ment fédé­ral (514 mil­liards) qui cor­res­pond à la taille du Québec au sein du Canada, soit un mon­tant de 103 mil­liards.

Au total, les enga­ge­ments bruts des admi­nis­tra­tions publiques du Québec s’élèvent donc à 248 mil­liards, ou 82 % du PIB, sous la moyenne de l’OCDE qui se situe à 92 % en 2009.

Pour ce qui est des enga­ge­ments nets, on les éta­blit en sous­trayant des enga­ge­ments bruts de 248 mil­liards les actifs finan­ciers du gou­ver­ne­ment du Québec, du Fonds d’amortissement des régimes de retraite (FARR), du Régime des rentes du Québec et des admi­nis­tra­tions locales, au total 90 mil­liards. Il faut enfin sous­traire 20 % des actifs finan­ciers de 300 mil­liards du gou­ver­ne­ment fédé­ral, soit 60 mil­liards, puisque si le Québec assume 20 % de la dette du Canada, il est normal qu’on lui recon­naisse 20 % de ses actifs.

Au total donc, les enga­ge­ments nets des admi­nis­tra­tions publiques du Québec s’élèvent à 97 mil­liards, ou 32 % du PIB, net­te­ment sous la moyenne de l’OCDE qui est de 51 % en 2009.

Les ori­gines de la dette du Québec

Jusqu’en 1997, les dépenses d’immobilisation étaient entiè­re­ment comp­ta­bi­li­sées comme des dépenses cou­rantes au cours de l’année d’acquisition. Comme on peut le lire dans le Discours sur le budget de 1997-98, le défi­cit cumulé des opé­ra­tions bud­gé­taires de 1970-71 à 1996-97 est un mon­tant de 66 mil­liards au sein duquel étaient iden­ti­fiées les parts res­pec­tives des défi­cits cumu­lés décou­lant des dépenses d’acquisition d’immobilisations (la « bonne dette »), 32 mil­liards ou 48 % du total, et des opé­ra­tions cou­rantes excluant les dépenses d’immobilisations (la « mau­vaise dette »), 34 mil­liards ou 52 % du total.

La réforme comp­table de 1997, qui a élargi le péri­mètre comp­table du gou­ver­ne­ment et modi­fié la comp­ta­bi­lité des enga­ge­ments envers les régimes de retraite, a donné lieu à une impor­tante aug­men­ta­tion de la dette nette (la dette totale dimi­nuée des actifs finan­ciers du gou­ver­ne­ment), de 66 à 89 mil­liards, en date du 31 mars 1998.

Si impor­tante soit cette aug­men­ta­tion, le chan­ge­ment majeur apporté par cette réforme est tou­te­fois la modi­fi­ca­tion dra­co­nienne des pro­por­tions impu­tées à la « mau­vaise dette » et à la « bonne dette ».

On a en effet dépar­tagé la dette nette de 89 mil­liards en une dette de 6 mil­liards attri­buée aux immo­bi­li­sa­tions (la « bonne dette ») et une dette de 83 mil­liards attri­buée aux défi­cits cumu­lés (la « mau­vaise dette »), soit res­pec­ti­ve­ment 7 % et 93 % de la dette nette, ce qui dif­fère radi­ca­le­ment de la répar­ti­tion de 48 % – 52 % de l’année pré­cé­dente.

Purement comp­table

Cette dif­fé­rence majeure s’explique par le fait que les 32 mil­liards de la « bonne dette » de 1997 repré­sentent le « solde non rem­boursé de la dette décou­lant des immo­bi­li­sa­tions », alors que les 6 mil­liards de 1998 repré­sentent le « solde non amorti » de ces mêmes immo­bi­li­sa­tions à cette date, un concept pure­ment comp­table qui ne sau­rait pré­tendre repré­sen­ter le solde non rem­boursé de la dette. 

Au terme des trente ans de la vie utile d’une infra­struc­ture en effet, celle-ci est entiè­re­ment amor­tie (son solde non amorti est nul), alors que le solde non rem­boursé de la dette contrac­tée pour en faire l’acquisition est le plein mon­tant de l’acquisition si aucun rem­bour­se­ment n’a été effec­tué au cours des trente années et que seuls les inté­rêts annuels ont été versés, ce qui est le cas de la dette du gou­ver­ne­ment.

La méthode comp­table intro­duite en 1997, qui ne comp­ta­bi­lise dans les dépenses cou­rantes que l’amortissement annuel des immo­bi­li­sa­tions, fait passer dans la dépense de cha­cune des années de la vie utile de l’immobilisation la frac­tion du coût d’amortissement qui lui cor­res­pond et fait simul­ta­né­ment passer dans la « mau­vaise dette » une partie de la « bonne dette ».

Pendant plu­sieurs années, ce pro­ces­sus a été décrit comme suit dans les Plans bud­gé­taires annuels : « La dette repré­sen­tant les défi­cits cumu­lés est obte­nue en retran­chant de la dette nette le solde non amorti des immo­bi­li­sa­tions. »

Pour arri­ver au chiffre de 6 mil­liards pour l’année 1997-1998, on a pro­cédé au calcul du solde non amorti des immo­bi­li­sa­tions acquises au cours des trois décen­nies pré­cé­dentes. Comme ce solde était nul ou très faible pour la majeure partie de ces immo­bi­li­sa­tions acquises plu­sieurs années plus tôt, voire des décen­nies plus tôt, on est arrivé à ce mon­tant qui est sans com­mune mesure avec le mon­tant des emprunts qui ont été contrac­tés pour les acqué­rir et qui n’ont pas été rem­bour­sés. 

Une pré­pon­dé­rance de la « bonne dette »

En pro­cé­dant à partir du solde non rem­boursé des dettes en date du 31 mai 1997, plutôt qu’à partir du solde non amorti des immo­bi­li­sa­tions, on arrive à une répar­ti­tion fort dif­fé­rente de la dette entre « bonne dette » et « mau­vaise dette ».

Si l’on ajoute aux 34 mil­liards de la « mau­vaise dette » de 1997 les seuls élé­ments de « mau­vaise dette » que sont les 15 mil­liards de l’accroissement des enga­ge­ments au titre des régimes de retraite venant de la réforme comp­table de 1997 et les 2,2 mil­liards du défi­cit cou­rant de 1997-1998, on arrive à une dette décou­lant des défi­cits cumu­lés de 51 mil­liards au 31 mars 1998, sen­si­ble­ment infé­rieure au mon­tant offi­ciel de 84 mil­liards. 

Au cours des neuf années sui­vantes, entre le 31 mars 1998 et le 31 mars 2007, c’est-à-dire jusqu’à la veille de la réforme comp­table de 2007, la dette totale (ancienne déno­mi­na­tion de la dette brute) a aug­menté de 24 mil­liards. Notant que seule­ment un des 24 mil­liards de cet accrois­se­ment pro­ve­nait du défi­cit bud­gé­taire cumulé, le gou­ver­ne­ment écri­vait en décembre 2007, dans un docu­ment inti­tulé La Dette du Québec, que, glo­ba­le­ment, la dette encou­rue depuis le 31 mars 1998 l’avait été pour finan­cer des actifs. 

Cette appré­cia­tion tranche avec celle qui est conti­nuel­le­ment véhi­cu­lée par le gou­ver­ne­ment et ses « experts indé­pen­dants », selon laquelle la dette aurait été contrac­tée prin­ci­pa­le­ment pour finan­cer les « dépenses d’épicerie ». 

À l’inverse des experts gou­ver­ne­men­taux

L’équilibre bud­gé­taire ayant été réa­lisé au cours des deux années sui­vantes, 2007-2008 et 2008-2009, le défi­cit bud­gé­taire cumulé de 1998-1999 à 2008-2009 a donc été de 1 mil­liard.

En ajou­tant ce défi­cit cumulé ainsi qu’un mon­tant de 3 mil­liards imputé à la dette en 2005-2006 pour tenir compte d’une nou­velle prise en compte des trans­ferts fédé­raux, le mon­tant de la « mau­vaise dette » atteint 56 mil­liards le 31 mars 2009 avant la prise en compte des ajouts au défi­cit cumulé décou­lant de la réforme comp­table de 2007. 

Ce mon­tant de 56 mil­liards de la « mau­vaise dette » en date du 31 mars 2009 repré­sente 37 % de la dette brute de 151 mil­liards. Les pro­por­tions de 63 % – 37 % qui en découlent quant à la répar­ti­tion de la dette brute entre « bonne dette » et « mau­vaise dette » sont donc l’inverse de celles dont se réclament le gou­ver­ne­ment et ses « experts ». 

La réforme comp­table de 2007 a inté­gré au péri­mètre comp­table du gou­ver­ne­ment de nou­velles enti­tés dont les défi­cits cumu­lés s’ajoutent désor­mais à ceux du gou­ver­ne­ment. Leur prise en compte a donné lieu à une aug­men­ta­tion de la dette attri­buée aux défi­cits cumu­lés de 6 mil­liards le 31 mars 2007.

Si la tota­lité de ce mon­tant repré­sen­tait un défi­cit cumulé au sens strict, la part de la « mau­vaise dette » attein­drait 40 %. Mais comme plus de la moitié de ce mon­tant repré­sente les défi­cits cumu­lés des réseaux de la santé et des ser­vices sociaux et de l’éducation, où d’importants inves­tis­se­ments en infra­struc­tures ont été réa­li­sés, ces défi­cits cumu­lés, pour une part signi­fi­ca­tive, découlent de la trans­for­ma­tion annuelle d’une partie de la « bonne dette » en « mau­vaise dette » par le biais de l’amortissement des immo­bi­li­sa­tions, selon le pro­ces­sus qui a été mis en évi­dence pour les opé­ra­tions du gou­ver­ne­ment.

Plutôt qu’à 33 %, comme l’affirme le gou­ver­ne­ment, la part réelle de la « bonne dette » dans la dette brute en date du 31 mars 2009 se situe entre 60 % et 63 %.

***

Louis Gill – Économiste et pro­fes­seur retraité de l’Université du Québec à Montréal

Les commentaires sont fermés.