Le Comité consultatif sur l’économie et les finances publiques, créé par le ministre des Finances, conclut ainsi son premier fascicule, intitulé Le Québec face à ses défis, rendu public en décembre 2009 :
par Louis Gill
Texte publié le 17 février 2010 sur le site d’Économie autrement.
Le Québec finance 26 % de plus de services publics que l’Ontario. — Le PIB par habitant du Québec est inférieur de 14 % à celui de l’Ontario. — Nous avons choisi de prélever plus d’impôts et de nous endetter plus qu’ailleurs, en majeure partie pour financer des dépenses courantes (épicerie).
La dette du Québec atteint maintenant 150 milliards de dollars, dont les deux tiers sont constitués de « mauvaise dette », correspondant aux déficits cumulés.
Nous affectons près de 60 % de la TVQ au service de la dette.
Nous sommes de plus en plus vulnérables aux fluctuations des taux d’intérêt. — Nous sommes exposés plus que jamais aux variations des transferts fédéraux.
Malgré ce niveau élevé d’endettement, nous n’avons pas suffisamment investi dans les infrastructures, ce qui nous contraints à procéder maintenant à un rattrapage rapide. La situation où nous nous trouvons découle d’une raison bien simple : depuis plusieurs décennies, les gouvernements successifs ont consacré leurs efforts à répondre à la demande croissante de services publics provenant de la population. Le problème est qu’on arrive maintenant à la limite des choix effectués pour satisfaire la population. Avec le temps, notre marge de manoeuvre s’est trouvée de plus en plus réduite, et cela, alors que de nouveaux défis se profilaient entre temps à l’horizon – soit l’augmentation des coûts de la santé, l’impact des changements démographiques sur la création de richesse et le rattrapage en matière d’infrastructures. Notre situation financière est inquiétante. Les défis auxquels le Québec devra faire face sont réels, immédiats et majeurs. Il est nécessaire de faire des choix et d’agir.
« Le Québec finance 26 % de plus de services publics que l’Ontario. Le PIB par habitant du Québec est inférieur de 14 % à celui de l’Ontario ».
En d’autres termes, la population du Québec vivrait au-dessus de ses moyens. La limite des choix effectués jusqu’à maintenant pour répondre à sa demande croissante de services publics aurait été atteinte. Un coup de barre serait nécessaire pour mettre un terme à une situation devenue inquiétante.
En toute logique, si on choisit ce genre de comparaison entre la quantité de services reçus et le PIB par habitant, il faudrait la pousser à sa limite et prendre acte du fait que le PIB par habitant des États-Unis est encore plus élevé que celui de l’Ontario et que les services publics qui y sont offerts sont encore bien moindres, de sorte que la norme de référence pour soutenir que la population du Québec vivrait au-dessus de ses moyens serait encore plus basse. Mais alors beaucoup d’autres provinces et de pays devraient être désignés par les « experts indépendants » du Comité consultatif comme devant être appelés à faire le ménage.
Plutôt que de considérer comme excessifs les services publics dont s’est doté le Québec, il faut plutôt les considérer comme une importante réalisation qui reflète un choix de société, et être fiers de ce que leur étendue soit plus vaste qu’ailleurs, en souhaitant qu’ils puissent contribuer à inciter les autres populations à modeler les leurs sur les nôtres. On opposera à cela qu’il faut assumer les frais de ces services étendus. Mais cela aussi est un choix de société. Rappelons à cet effet qu’un sondage Léger Marketing effectué en mai 2007 avait révélé que 70 % de la population favorisait une extension des services de santé et d’éducation à une baisse d’impôts.
Pour juger de l’étendue réelle des excès dont le Québec se serait rendu coupable en matière de services publics, il convient de rappeler que le Québec est la province du Canada où la croissance annuelle des dépenses de programmes est la plus faible depuis plusieurs années. Le gouvernement s’en félicite d’ailleurs chaque année dans les documents budgétaires. Dans ceux de 2009 – 2010, il met en exergue le fait que leur croissance annuelle moyenne a été de 4,6 % depuis l’arrivée au pouvoir du Parti libéral en 2003, comparativement à 7,6 % en moyenne dans les autres provinces au cours de la même période. En pourcentage du PIB, elles ont diminué de 23 % en 1990 à 18 % en 2007 – 2008, « leur plus faible niveau en 35 ans », lance le gouvernement avec un cri de joie.
Faisant siennes par anticipation les réflexions du Comité consultatif à l’égard de cette limite qui aurait été atteinte dans les choix à effectuer pour satisfaire la population », le gouvernement souhaite diminuer encore davantage la croissance annuelle des dépenses de programmes et fixe son objectif à 3,2 % à compter de 2010 – 2011. Il entend réaliser cet objectif en limitant à 1,4 % l’augmentation annuelle des dépenses salariales (7 % sur 5 ans), qui représentent 55 % du montant total, ce qui permettrait aux dépenses non salariales, qui représentent 45 % du montant total, de croître à un taux annuel de 5,4 % [1]. Tel est, dans le cadre des négociations qui s’amorcent, le contenu des offres gouvernementales aux salariés des secteurs public et parapublic qui sont ainsi implicitement invités à financer par la stagnation, voire la réduction, de leur salaire réel une croissance de 5,4 % des dépenses non salariales.
« Nous avons choisi de prélever plus d’impôts et de nous endetter plus qu’ailleurs, en majeure partie pour financer des dépenses courantes (épicerie). La dette du Québec atteint maintenant 150 milliards de dollars, dont les deux tiers sont constitués de « mauvaise dette », correspondant aux déficits cumulés ».
Deux fausses affirmations doivent être ici contrées : 1) nous serions plus endettés qu’ailleurs ; 2) notre dette aurait été contractée en majeure partie pour financer des dépenses courantes communément appelées « dépenses d’épicerie », de sorte qu’elle serait surtout une « mauvaise dette » découlant des déficits passés accumulés au fil des années, plutôt qu’une « bonne dette » découlant de l’acquisition d’immobilisations. Ces fausses affirmations sont d’autant plus facilement devenues des mythes tenaces que la question de la dette est une des questions les plus compliquées des finances publiques. Il faut donc dans un premier temps en établir les notions de base. Pour alléger le texte, celles-ci sont présentées en annexe, où sont définis les principaux concepts de dette : « dette brute », « dette directe », « dette nette » et « dette attribuée aux déficits cumulés ».
Sommes-nous endettés plus qu’ailleurs ?
Les comparaisons entre provinces ou pays ne sont valables que pour un même concept de dette et pour une même date. Comparons par exemple le Québec avec le Canada. Les rapports au PIB de la « dette brute », de la « dette directe », de la « dette nette » et de la « dette représentant les déficits cumulés », qui sont établis en annexe à 50 %, 41 %, 43 % et 32 % pour le Québec en date du 31 mars 2009, sont de 47 %, 34 %, 34 % et 30 % pour le Canada, pour les concepts correspondants et à la même date.
L’endettement du Québec est donc légèrement supérieur à celui du Canada. Cela doit être relativisé par le fait que le Canada est un des pays les moins endettés du monde. Les « experts indépendants » du Comité consultatif préfèrent s’en tenir à une comparaison de la « dette brute » du Québec (50 % du PIB) avec celles de l’Ontario (30 % du PIB) et des autres provinces du Canada (24 % du PIB en moyenne) pour en tirer leur verdict alarmiste et ils omettent de dire que cet écart est sensiblement influencé à la hausse en raison du poids plus lourd que représentent les engagements envers les régimes de retraite au Québec ; par exemple, alors que ces engagements représentent 9 % du PIB au Québec, l’Ontario est en situation de surplus.
La comparaison avec d’autres pays est aussi révélatrice d’une situation bien moins défavorable pour le Québec que celle que suggère le rapport du Comité consultatif. Le cas des États-Unis en particulier est frappant. L’équivalent aux États-Unis de la « dette directe » du Québec est « la dette fédérale brute détenue par le public ». De 8 500 milliards en 2009, elle représente 60 % du PIB. Il est prévu qu’elle atteindra 70 % du PIB en 2011 et qu’au mieux elle demeurera à ce niveau jusqu’en 2019. Par comparaison, la « dette directe du Québec », de 125 milliards en 2009, représente 41 % du PIB et il est prévu qu’elle atteindra 45 % du PIB en 2011. Il faut ajouter à cela que la dette détenue par le public aux États-Unis n’est qu’une des deux composantes de la dette, la deuxième étant détenue par les comptes gouvernementaux dont le plus important est celui de la sécurité sociale. La dette totale du gouvernement des États-Unis atteint ainsi 89 % du PIB en 2009. Elle augmentera à 96 % du PIB en 2010 et 108 % en 2014.
Ce lourd endettement, qui est sans proportion avec celui du Québec, est loin d’être spécifique aux États-Unis. Tous les pays industrialisés sont dans la même situation, certains dans une situation considérablement pire, et bon nombre d’entre eux font face à la faillite. Il suffit de mentionner l’Irlande, l’Islande, la Grèce, l’Espagne, le Portugal, les pays est-européens de l’ancien empire soviétique, le richissime émirat de Dubaï et plusieurs États des États-Unis, avec la Californie en tête.
Pour comparer l’endettement relatif à l’échelle internationale, l’Organisation de coopération et de développement économique (OCDE) publie des statistiques de l’endettement, brut et net, de l’ensemble des administrations publiques. Comme le Québec n’est pas un pays, il ne figure pas dans ces statistiques. On peut néanmoins calculer cet endettement selon des bases qui concordent avec celles de l’OCDE. [2] Calculés ainsi, les engagements bruts des administrations publiques du Québec s’élèvent à 82 % du PIB, sous la moyenne de l’OCDE qui se situe à 92 % en 2009 et dont il est prévu qu’elle dépassera 100 % en 2010. Quant aux engagements nets, ils s’élèvent à 40 % du PIB, nettement sous la moyenne de l’OCDE qui est de 51 % en 2009 et qui doit atteindre 60 % en 2010. La dette du Québec est-elle exorbitante ? Qu’on en juge.
« Bonne dette » ou « mauvaise dette » ?
« La dette du Québec serait constituée pour les deux tiers d’une « mauvaise dette » n’ayant pas de contrepartie dans des actifs ». Cette affirmation qui est sans cesse répétée par le gouvernement et ses « experts » est la plus grande supercherie du domaine des finances publiques. Jusqu’à la réforme comptable de 1997, les dépenses d’immobilisation étaient entièrement comptabilisées comme des dépenses courantes au cours de l’année d’acquisition, de sorte qu’une part majeure de la dette attribuée aux déficits cumulés de près de trois décennies devrait être comptabilisée, non pas comme une dette découlant des « dépenses d’épicerie », mais comme une dette découlant de l’acquisition d’immobilisations.
Depuis 1997, la dette attribuée aux déficits cumulés est aussi calculée chaque année en soustrayant de la dette nette le « solde non amorti des immobilisations » et non le solde non remboursé de la dette contractée pour acquérir ces immobilisations. On fait ainsi passer chaque année dans la « mauvaise dette » une partie de la « bonne dette », ce qui gonfle progressivement le poids de la première et diminue celui de la deuxième. On peut démontrer qu’en faisant le cumul des seuls déficits découlant des dépenses courantes, la part de la « bonne dette » dans la dette brute de 151 milliards au 31 mars 2009 n’est pas de 33 % comme le prétendent le gouvernement et ses « experts », mais se situe entre 60 % et 64 %.
Nous affectons près de 60 % de l’argent perçu au titre de la TVQ au service de la dette.
« Nous sommes de plus en plus vulnérables aux fluctuations des taux d’intérêt ».
Il n’y a aucune rationalité à comparer le service de la dette (6 milliards en 2009 – 2010) à l’argent perçu au titre de la TVQ (10 milliards la même année), qui n’est qu’une composante parmi d’autres des revenus budgétaires. Nous pourrions dire de manière tout aussi arbitraire et dénuée de sens que nous affectons au service de la dette 33 % de l’impôt sur le revenu des particuliers, ou plus de 180 % de l’impôt versé par les sociétés, ou plus de 70 % des revenus de péréquation, ou encore dix fois le revenu des taxes sur le tabac.
On ne découpe pas de cette manière les sources des revenus budgétaires, dont le montant global sert à financer globalement les dépenses. Considéré sous cet angle qui est le seul crédible, le service de la dette représente 10 % des revenus budgétaires en 2009 – 2010. Et il est plus objectif de rappeler qu’il était de 18 % en 1997 – 1998 et a diminué systématiquement depuis. La récente crise financière et la récession qui a suivi, ainsi que les importantes mesures de relance qui ont été mises en oeuvre pour la contrer, pourraient, selon des estimés gouvernementaux qui reposent sur des projections pessimistes de hausses à venir des taux d’intérêt, le porter à près de 14 % en 2014. Le gouvernement prévoit en effet que la dette brute, de 151,5 milliards en 2009, augmentera en moyenne de 6 % au cours des deux prochaines années pour atteindre 160,3 et 170,2 milliards respectivement en 2009 et 2010. Mais il prévoit que le service de la dette augmentera proportionnellement beaucoup plus : en passant de 6,154 milliards en 2009 – 2010 à 6,764 et 7,8 milliards en 2010 – 2011 et 2011 – 2012, il connaîtrait en effet des augmentations respectives de 10 % et 15 %, ce qui suppose des augmentations du taux d’intérêt de 3,4 % en 2010 – 2011 et de 9,5 % en 2011 – 2012.
De telles augmentations qui surestiment le service de la dette pour les prochaines années sont d’autant moins plausibles que rien n’indique que la Banque du Canada, comme les autres banques centrales, serait sur le point de hausser son taux directeur, compte tenu des perspectives peu encourageantes de reprise économique et du risque d’une détérioration encore plus grave qu’entraînerait une hausse des taux d’intérêt.
Par ailleurs, il faut savoir qu’une hausse des taux d’intérêt n’affecte pas immédiatement le montant total de la dette. Elle affecte seulement, chaque année, les nouveaux emprunts et les renouvellements d’emprunts. Ceux-ci seront, selon les prévisions gouvernementales, de l’ordre de 15 milliards en 2010 – 2011 et en 2011 – 2012, soit 10 % de la dette brute. Si cette tendance élevée se maintenait, ce serait donc seulement 10 % de la dette qui serait affectée chaque année par une hausse du taux d’intérêt, un effet qui serait par ailleurs cumulatif d’année en année. Voilà qui permet de voir d’un oeil moins alarmiste les fluctuations éventuelles des taux d’intérêt.
Il faut enfin mentionner que, si les taux d’intérêt affectant la portion de la dette qui consiste en titres émis sur le marché (la dette directe) sont déterminés par le marché, les intérêts qui sont imputés à la simple reconnaissance de dette que sont les engagements envers les régimes de retraite, sont calculés à des taux qui sont établis par le gouvernement à des niveaux significativement supérieurs aux taux du marché. Le taux moyen d’intérêt sur la dette directe a été de 5,9 % de 1997 – 1998 à 2005 – 2006 et 3,4 % de 2006 – 2007 à 2010 – 2011 (le taux de la dernière année est une prévision), alors que le taux moyen imputé à la reconnaissance de dette envers les régimes de retraite pour les mêmes périodes a été de 7,4 % et 9,3 %.
Et cela en dépit du fait que le service de la dette au titre des régimes de retraite est calculé en en déduisant les rendements du FARR dont les taux sont généralement plus élevés que les taux auxquels le gouvernement emprunte sur les marchés financiers. Il faut reconnaître enfin que l’importance relative de ce facteur qui contribue à surévaluer le service de la dette a diminué avec la part des engagements nets au titre des régimes de retraite dans la dette brute, qui est passée de 21,5 % en 1997 – 1998 à 9,5 % en 2009 – 2010. La hausse des taux d’intérêt sur les emprunts du gouvernement dépend aussi, comme on l’entend souvent, des cotes de crédit octroyées par les agences de notation. Sans nier le risque toujours présent d’une décote dont l’une des motivations classiques est un niveau d’endettement considéré comme trop élevé, il faut redire ici ce qui vient d’être dit pour l’entrée en vigueur d’une hausse des taux d’intérêt pour quelque autre raison. Une telle hausse n’affecte chaque année que les nouveaux emprunts et les renouvellements d’emprunts. Si aucune nouvelle décote n’est décrétée par après, il faut donc au minimum une dizaine d’années avant que la hausse se soit répercutée sur l’ensemble de la dette, et cela dans l’hypothèse qu’aucune révision à la hausse ne soit effectuée par la suite.
« Nous sommes exposés plus que jamais aux variations des transferts fédéraux. »
Cette préoccupation au sujet de l’avenir des transferts fédéraux doit être mise en perspective. De 9,4 milliards en 2003 – 2004, les transferts fédéraux ont augmenté à 15,2 milliards en 2009 – 2010, soit une augmentation de 6 milliards. Leur part dans les revenus budgétaires a ainsi augmenté de 18 % à 25 % au cours de cette période. Il s’ensuit que l’autre part des revenus budgétaires qu’est celle des revenus autonomes a connu l’évolution inverse, diminuant de 82 % à 75 %. Cette diminution de l’importance relative des revenus autonomes dans les revenus budgétaires est essentiellement le résultat des importantes réductions d’impôts auxquelles le gouvernement a procédé depuis 2003, des réductions du même ordre que celui des augmentations des transferts fédéraux, 6 milliards au cours de la même période. On constate donc que les réductions d’impôts réalisées depuis l’arrivée au pouvoir du Parti libéral en 2003 et dont le gouvernement se félicite ont été essentiellement financées par une hausse des transferts fédéraux du même montant.
Depuis 2003, le gouvernement a réduit l’impôt sur le revenu des particuliers de 5,4 milliards. En 2011 – 2012, il aura réduit le fardeau fiscal des entreprises de 2 milliards, en particulier par l’élimination complète de la taxe sur le capital le 1er janvier 2011 et l’introduction d’un crédit d’impôt à l’investissement sur le matériel de fabrication et de transformation. Ce faisant, il aura réduit en 2012 le « taux effectif marginal d’imposition sur l’investissement » (TEMI) à un taux de 14,6 %, inférieur à celui des autres provinces du Canada et de la plupart des pays : ce taux sera alors de 34 % aux États-Unis, 21 % en moyenne dans les pays de l’OCDE et 20 % en moyenne dans des pays comme la Suisse, l’Australie, l’Irlande, la Suède et la Norvège. Quant au taux combiné d’imposition du profit des sociétés découlant des régimes fiscaux du Québec et du Canada, il sera plus faible en 2013 que celui qui est prévu en moyenne dans les pays du G7.
Se référant à l’année 2006 et considérant l’impôt global sur les sociétés, qui comprend l’impôt sur les profits, les taxes sur le capital et les taxes sur la masse salariale, le Comité consultatif qualifie le niveau d’imposition québécois en pourcentage du PIB comme le plus lourd en Amérique du Nord, en raison des taxes sur la masse salariale et principalement de la cotisation au Fonds des services de santé. Il reconnaît toutefois que les sociétés des pays du G7 et de l’OCDE étaient plus imposées en moyenne que les sociétés québécoises à la même date. Sans émettre de recommandations de changement à ce stade, le Comité laisse entendre par le sens de ses remarques qu’il reste encore du ménage à faire. Les transferts fédéraux seront-ils au rendez-vous pour combler une fois de plus la réduction des revenus autonomes qui résulterait de nouvelles baisses d’impôt jugées nécessaires pour maintenir la compétitivité du Québec en la matière ?
« De nouveaux défis à l’horizon : l’augmentation des coûts de la santé, l’impact des changements démographiques sur la création de la richesse et le rattrapage en matière d’infrastructures »
Malgré un niveau élevé d’endettement, estime le Comité consultatif, nous n’avons pas suffisamment investi dans les infrastructures, ce qui nous contraint à procéder maintenant à un rattrapage rapide. Les remarques précédentes sur l’origine de la dette ont pourtant permis de constater qu’une importante partie de cette dette provient de l’acquisition d’immobilisations, qui ont contribué à partir des années 1970 à construire le Québec moderne. Le gouvernement a procédé au cours des dernières années, et principalement dans le cadre de la crise économique dont il fallait contrer les effets par un solide plan de relance, à une intensification des investissements en infrastructure. Les investissements publics au Québec, dont ceux du plan des infrastructures, d’Hydro-Québec, des municipalités et du gouvernement fédéral atteindront 6,4 % du PIB en 2010, « du jamais vu depuis plus de 25 ans », se félicite le gouvernement.
S’il est vrai qu’ensemble, les investissements du gouvernement du Québec et d’Hydro– Québec, d’une valeur moyenne de 7 milliards de 2003 – 2004 à 2007 – 2008 et de 13 milliards de 2008 – 2009 à 2010 – 2011 ont contribué à augmenter la dette du secteur public, ils auront aussi permis de soutenir 60 000 et 100 000 emplois respectivement au cours de ces deux périodes, ce qui a notamment permis au Québec de traverser beaucoup mieux la crise que la plupart des pays.
Il est indéniable que le vieillissement de la population entraîne un coût croissant des soins de santé et oblige une population active en relative décroissance à assurer la survie et le bien-être d’une population dont la fraction inactive est croissante. C’est un problème auquel feront face, à terme, tous les pays industrialisés, le Québec plus tôt que d’autres, nous rappelle le Comité sans mentionner que la situation montre déjà des signes d’amélioration quant au taux de natalité. L’accroissement de la productivité et la recherche de nouvelles solutions à ces enjeux passent en particulier par l’investissement public, notamment par la recherche universitaire, un de ces services publics essentiels dont le Comité consultatif estime que la population a abusé.
Une situation inquiétante ?
Les sections précédentes ont montré que la situation du Québec est loin d’être alarmante sur les plans de l’endettement, du poids du service de la dette, de l’importance des dépenses de programmes et de sa compétitivité fiscale. Rappelons aussi : — que le recul du PIB réel en 2009 a été plus faible au Québec qu’au Canada et aux États-Unis ; — que le taux de chômage y est moins élevé que dans l’ensemble du Canada et inférieur à la moyenne des pays de l’OCDE ; — que le déficit budgétaire prévu en 2009 – 2010 et 2010 – 2011 est de 1,6 % du PIB au Québec, de 3,7 % au Canada et de 10 % aux États-Unis et de 10 % en moyenne dans les principaux pays industrialisés.
Se singularisant par rapport aux autres gouvernements à travers le monde, dont la première préoccupation est de continuer à soutenir les plans de relance pour éviter une rechute probable, le gouvernement du Québec vise néanmoins coûte que coûte le recours à l’équilibre budgétaire en 2014. Il invoque à cette fin la nécessité de réduire les dépenses et de trouver de nouvelles sources de revenus qui feraient notamment appel à la tarification (des mesures qui atteindront 7,5 milliards en 2013 – 2014), mais il annonce quand même son intention de continuer à sacrifier des fonds à la réduction de la dette en alimentant le Fonds des générations d’un milliard de dollars en moyenne par année d’ici 2014.
Même si le mandat du Comité consultatif reporte à une étape ultérieure l’élaboration de propositions concrètes quant à des façons de « mieux dépenser », « mieux financer nos services publics » et « stimuler la création de richesse », on peut facilement les deviner à la lumière de ce premier rapport.
Notes
[1] On vérifie facilement que 3,2 % est la moyenne pondérée des taux de 5,4 % et 1,4 % avec des poids respectifs de 45 % et 55 %.
[2] Pour ces calculs et pour ceux de la section suivante, voir : Louis Gill, Lettre au ministre des Finances, Raymond Bachand, 29 janvier 2010, disponible sur le site www.economieautrement.org.
