L’emploi public local et la réforme de l’État

Les pra­tiques édi­li­taires en ma­tière d’embauche ren­voient en effet à la place des per­son­nels – for­te­ment im­plantés lo­ca­le­ment, y com­pris dans les ré­seaux mi­li­tants – dans les stra­té­gies de conquête et de conser­va­tion des exé­cu­tifs lo­caux. Quand la « mairie » fi­gure parmi les pre­miers em­ployeurs sur les mar­chés lo­caux du tra­vail, les pré­oc­cu­pa­tions élec­to­rales re­coupent celles liées à l’emploi. Au bas de la hié­rar­chie, le re­cru­te­ment « so­cial » per­met­trait de li­miter les ef­fets du chô­mage de masse et de gérer la mar­gi­na­lité so­ciale. À son sommet ré­pon­drait la « po­li­ti­sa­tion fonc­tion­nelle » des cadres (Dion, 1986), ga­rante de leur im­pli­ca­tion dans la mise en œuvre des po­li­tiques pu­bliques lo­cales. « Par­ti­cu­la­rité struc­tu­rale du jeu po­li­tique fran­çais », la « ges­tion dé­cen­tra­lisée et ex­tra­par­ti­sane des res­sources clien­té­laires » (Sa­wicki, 1998, p. 248) opé­re­rait par­ti­cu­liè­re­ment dans les col­lec­ti­vités, en raison des pou­voirs édi­li­taires en ma­tière d’embauches, de sanc­tions et de pro­mo­tions. Si les mo­da­lités et l’ampleur du clien­té­lisme mayoral mé­ri­te­raient d’être plus pré­ci­sé­ment exa­mi­nées, il est par­ti­cu­liè­re­ment si­gni­fi­catif que les pra­tiques dis­cré­tion­naires soient per­mises par le statut lui-même, contre­ve­nant à la re­pré­sen­ta­tion com­mune, nourrie par l’analyse we­be­rienne (Weber, 1995, p. 290 – 301), d’une bu­reau­cratie or­donnée au­tour de règles im­per­son­nelles. Pour com­prendre cette si­tua­tion aty­pique, nous pro­po­sons de re­venir sur les condi­tions d’élaboration de ce statut et sur les évo­lu­tions qu’il a connues de­puis un quart de siècle.

De larges pré­ro­ga­tives édi­li­taires mais un en­ca­dre­ment éta­tique maintenu

Ins­ti­tuée par la loi du 26 jan­vier 1984, la fonc­tion pu­blique ter­ri­to­riale (FPT) est ha­bi­tuel­le­ment consi­dérée comme la « fille » de la pre­mière dé­cen­tra­li­sa­tion (1982). Re­grou­pant les agents des com­munes, des conseils gé­né­raux, des conseils ré­gio­naux et des éta­blis­se­ments pu­blics lo­caux (tels que les in­ter­com­mu­na­lités), elle compte aujourd’hui 1,7 mil­lion d’agents, soit quatre fois plus qu’à la fin des an­nées 1960 (Pohl et alii, 1976). La FPT constitue donc, selon l’expression em­ployée à l’époque par le pre­mier mi­nistre Pierre Mauroy, un des trois « ver­sants » de la fonc­tion pu­blique, aux côtés, de celle de l’État (FPE) et de la fonc­tion pu­blique hos­pi­ta­lière (FPH), créée deux ans plus tard. Alors que les ef­fec­tifs de l’État di­mi­nuent lé­gè­re­ment, elle continue de connaître un rythme de crois­sance sou­tenu (DGCL, 2008, p. 104 – 105). Ce dy­na­misme s’explique en grande partie par les nou­velles mis­sions confiées aux col­lec­ti­vités au cours des deux vagues de dé­cen­tra­li­sa­tion (1982 – 1983 et 2003 – 2004). Ainsi les em­bauches sont plus sou­te­nues dans les col­lec­ti­vités qui ont le plus bé­né­ficié de celle-ci : ré­gions et dans une moindre me­sure dé­par­te­ments (DGAFP, 2008, p. 82). À cette dé­vo­lu­tion de com­pé­tences vers les col­lec­ti­vités les plus im­por­tantes s’ajoute le dé­ve­lop­pe­ment des struc­tures in­ter­com­mu­nales (com­mu­nautés ur­baines, com­mu­nautés d’agglomération et com­mu­nautés de com­munes) : aussi est-ce dans ces éta­blis­se­ments pu­blics que les ef­fec­tifs ont le plus aug­menté de­puis dix ans, en partie, il est vrai, par trans­fert de­puis les com­munes. La part de l’emploi pu­blic local au sein de l’emploi pu­blic total (31 %) peut sem­bler mo­deste si on le com­pare à celui de nos ho­mo­logues eu­ro­péens (CNFPT, 2004, p. 2 – 3), mais il place la France en tête des États uni­taires d’Europe du Sud, mar­qués par une tra­di­tion cen­tra­li­sa­trice. En ce sens, les agents ter­ri­to­riaux sont bien les « res­sources hu­maines » de la Ré­pu­blique dé­cen­tra­lisée telle que la dé­finit la Consti­tu­tion de­puis 2003.

Cette crois­sance quan­ti­ta­tive de l’emploi pu­blic local a partie liée avec les pré­ro­ga­tives des em­ployeurs lo­caux (au­tre­ment dit des élus) sur leurs per­son­nels, qui n’ont cessé de s’étendre de­puis la fin des an­nées 1980. Les élus re­crutent à pré­sent très lar­ge­ment sans concours, y com­pris sous la forme contrac­tuelle ; ils se sé­parent li­bre­ment de leurs col­la­bo­ra­teurs les plus proches, placés sur des em­plois fonc­tion­nels, etc. Pour au­tant, l’État de­meure om­ni­pré­sent dans les pro­cessus de fixa­tion des règles ré­gis­sant les pra­tiques de ces em­ployeurs. En raison du ca­rac­tère lé­gis­latif du statut, le Par­le­ment est ré­gu­liè­re­ment amené à sta­tuer sur l’évolution de la FPT. Du fait du cumul des man­dats, le pou­voir des as­so­cia­tions édi­li­taires est très im­por­tant. La loi de 1994 « mo­di­fiant cer­taines dis­po­si­tions re­la­tives à la fonc­tion pu­blique ter­ri­to­riale » (dite « loi Hoeffel ») a par exemple été pré­parée par un gou­ver­ne­ment (celui d’Édouard Bal­ladur) qui comp­tait un tiers de pré­si­dents de conseils gé­né­raux, dont le pré­sident de leur as­so­cia­tion (Bel­lina, 1995). Celle-ci avait écrit, dès 1992, un « livre blanc », qui de­man­dait la li­berté de re­cru­te­ment (Bourdon, 1995, p. 171), pro­po­si­tion en partie suivie, puisque cette loi élar­gis­sait les pos­si­bi­lités de re­cru­te­ment sans concours.

Du fait de l’importance des dis­po­si­tions re­le­vant du do­maine ré­gle­men­taire (jusqu’aux pro­grammes des concours, par exemple), ce sont aussi les hauts fonc­tion­naires de l’État qui in­ter­viennent sur la si­tua­tion de leurs col­lègues ter­ri­to­riaux. Les fé­dé­ra­tions syn­di­cales (de l’État d’un côté, des col­lec­ti­vités de l’autre), les as­so­cia­tions pro­fes­sion­nelles (de di­rec­teurs, ad­mi­nis­tra­teurs, in­gé­nieurs, etc.) et les corps in­ter­mé­diaires (tels que le CNFPT, chargé de la for­ma­tion des agents pu­blics lo­caux, et les centres dé­par­te­men­taux de ges­tion, qui or­ga­nisent les com­mis­sions pa­ri­taires et les concours) par­ti­cipent à la construc­tion du droit de la fonc­tion pu­blique. Au ni­veau local, les ad­mi­nis­tra­tions dé­con­cen­trées de l’État (pré­fec­tures et Trésor pu­blic de longue date, chambres ré­gio­nales des comptes de­puis la dé­cen­tra­li­sa­tion) contrôlent les actes des exé­cu­tifs lo­caux sui­vant des mo­da­lités va­riables dans le temps et selon les ca­rac­té­ris­tiques des élites ad­mi­nis­tra­tives et po­li­tiques lo­cales. Ces ques­tions ne sont pas nou­velles : de­puis la Troi­sième Ré­pu­blique, l’histoire de l’emploi pu­blic local est celle d’un en­che­vê­tre­ment com­plexe entre en­ca­dre­ment éta­tique et pou­voirs des élus lo­caux sur les personnels.

Les forces contra­dic­toires d’une his­toire centenaire

Si la fonc­tion pu­blique ter­ri­to­riale est jeune en tant que ca­té­gorie ju­ri­dique, la ques­tion du statut des agents com­mu­naux se struc­ture dès la conso­li­da­tion du ré­gime ré­pu­bli­cain. De­puis lors, l’emploi pu­blic local suit une tra­jec­toire d’institutionnalisation sin­gu­lière, ré­vé­la­trice des dif­fé­rents com­promis his­to­riques entre l’État et les col­lec­ti­vités lo­cales (Le Lidec, 2007). Par la loi du 5 avril 1884, la ré­pu­blique op­por­tu­niste consacre l’autonomie com­mu­nale : non seule­ment le maire est dé­sor­mais élu par les conseillers mu­ni­ci­paux (et non plus nommé par le préfet), mais il nomme à tous les em­plois com­mu­naux, sus­pend et ré­voque les agents. La pé­riode 1884 – 1914 peut ainsi être dé­crite comme « l’âge d’or des com­munes » (Thoenig, 1982, p. 489). Ra­pi­de­ment pour­tant, le Conseil d’État re­con­naît à ces per­son­nels le ca­rac­tère d’agents pu­blics (arrêt Cadot, 1889) : c’est de­vant la jus­tice ad­mi­nis­tra­tive que se règlent les li­tiges avec leurs em­ployeurs. En d’autres termes, l’encadrement des pra­tiques des em­ployeurs lo­caux est d’abord jurisprudentiel.

En­cou­ragé par le syn­di­ca­lisme com­munal et les partis de gauche, sou­cieux de lutter contre « l’arbitraire mayoral », l’encadrement lé­gis­latif ap­pa­raît après la pre­mière guerre mon­diale. La loi de 23 oc­tobre 1919 dé­ve­loppe le re­cru­te­ment sur titres ou concours, pré­voit des ta­bleaux d’avancement, la tenue de conseils de dis­ci­pline et l’élaboration par le préfet d’un règlement-type. La loi de fi­nances du 31 dé­cembre 1937 ins­ti­tu­tion­na­lise le ca­rac­tère su­bor­donné de l’emploi pu­blic local en li­mi­tant la ré­mu­né­ra­tion des agents com­mu­naux à ce que les fonc­tion­naires de l’État peuvent per­ce­voir. Ces in­ter­ven­tions crois­santes de l’État ne sau­raient laisser penser que les élus lo­caux perdent toute pré­ro­ga­tive. La loi de 1919, par exemple, ne s’applique qu’aux com­munes de plus de 5 000 ha­bi­tants (jusqu’à la loi du 12 mars 1930 qui l’étend à toutes) et a été peu ap­pli­quée. De sur­croît, les élus par­ti­cipent ac­ti­ve­ment, grâce au cumul des man­dats et à leurs as­so­cia­tions, à l’élaboration de la lé­gis­la­tion ap­pli­cable aux col­lec­ti­vités (Le Lidec, 2001).

L’après-guerre voit co­exister deux sta­tuts dif­fé­rents, qui dis­tinguent les agents com­mu­naux de leurs ho­mo­logues de l’État. Tandis que ces der­niers dis­posent d’un statut gé­néral de­puis 1946, il faut at­tendre 1952 pour que les « com­mu­naux » en soient dotés. Au cours des six ans qui sé­parent les deux lois, les dé­bats sont vifs entre les syn­di­cats d’agents pu­blics, le mi­nis­tère de l’Intérieur et l’Association des Maires de France, qui ap­pelle de ses vœux un sys­tème de conven­tions col­lec­tives « à la bri­tan­nique » (Du­rand, 2004, p. 158 – 160). L’échec du projet mayoral est si­gni­fi­catif de l’emprise crois­sante de l’État sur les af­faires com­mu­nales. Mais la loi du 28 avril 1952 de­meure in­com­plète : elle ne concerne que les agents ti­tu­laires à temps com­plet – ce qui ex­clut nombre d’agents des com­munes ru­rales et les non-titulaires. Et si les em­ployeurs sont tenus de suivre un ta­bleau type fixé par cir­cu­laire du mi­nis­tère de l’Intérieur, ils conservent la pos­si­bi­lité de créer des em­plois non prévus par cette circulaire.

La Ve Ré­pu­blique ren­force en­core l’emprise éta­tique sur les af­faires lo­cales : la Di­rec­tion gé­né­rale des col­lec­ti­vités lo­cales (DGCL), créée en 1960 au mi­nis­tère de l’Intérieur et ins­ti­tuée en « tu­trice de la mo­der­ni­sa­tion » com­mu­nale (Payre, 2003, p. 593), en est le signe le plus évident. Le mo­no­pole ju­ri­dique de l’État est plus que ja­mais af­firmé. L’accumulation nor­ma­tive est ma­ni­feste, du côté des lois comme des rè­gle­ments : le statut gé­néral du per­sonnel com­munal compte ainsi 800 pages en 1978 (Bourdon, 1984, p. 200). Mais l’échec du ré­fé­rendum sur la ré­forme du Sénat, en 1969, a marqué une cé­sure. Le « ré­for­misme ra­tionnel ter­ri­to­rial » (Bezes, 2002, p. 290), dont le gaul­lisme ja­cobin était por­teur, est alors mis en échec. Les hauts fonc­tion­naires, hé­rauts de cette am­bi­tion ré­for­ma­trice, cherchent à pré­sent un consensus avec les élus lo­caux. Le mi­nis­tère de l’Intérieur doit faire face aux contes­ta­tions des as­so­cia­tions d’élus, qui re­trouvent une partie de leur in­fluence perdue du temps de la Ré­pu­blique gaul­lienne (Le Lidec, 2001, p. 36).

Dans les an­nées 1970, des élus ré­for­ma­teurs pensent un mo­dèle al­ter­natif de fonc­tion pu­blique non-étatique, as­socié, par exemple, à des concours tou­jours maî­trisés par les re­pré­sen­tants des col­lec­ti­vités et ja­mais ex­clu­sifs des autres formes de re­cru­te­ment (La fonc­tion pu­blique lo­cale, 1979). Mais leurs as­pi­ra­tions échouent à s’imposer au mo­ment de la dé­cen­tra­li­sa­tion. La loi du 26 jan­vier 1984 est le fruit d’un com­promis entre le mi­nis­tère de l’Intérieur, alors di­rigé par Gaston Def­ferre, maire de Mar­seille et at­tentif aux édiles, et celui de la Fonc­tion pu­blique, at­tribué au com­mu­niste Anicet Le Pors, proche de la fé­dé­ra­tion CGT des fonc­tion­naires de l’État. Pour celui-ci, la créa­tion de la fonc­tion pu­blique ter­ri­to­riale ap­pa­raît comme une ma­nière de li­miter l’impact de la dé­cen­tra­li­sa­tion en contrô­lant da­van­tage les em­ployeurs lo­caux. Le mo­dèle de la FPE ap­pa­raît clai­re­ment au point que l’on ait pu qua­li­fier cette construc­tion de « mi­mé­tique » (Rouban, 2004, p. 44 – 46) : les concours sont gé­né­ra­lisés à tous les ni­veaux et les em­ployeurs tenus de re­cruter parmi les lau­réats ; les grades re­groupés en corps, etc.

Ces dis­po­si­tions, pour­tant, ne se­ront ja­mais mises en œuvre : de re­tour au pou­voir deux ans plus tard, la droite re­vient sur les prin­cipes les plus cen­tra­li­sa­teurs (loi « Gal­land » de 1987). De­puis vingt-cinq ans, un en­semble de lois se suc­cèdent, qui tendent à « re­lo­ca­liser » la ges­tion des fonc­tion­naires ter­ri­to­riaux en ac­cen­tuant les pré­ro­ga­tives des em­ployeurs. Parce qu’elle est ins­ti­tuée au mo­ment même où les prin­cipes fon­da­teurs de la fonc­tion pu­blique fran­çaise com­mencent à être remis en cause, la « ter­ri­to­riale » est bien vite trans­formée dans le sens de marges de ma­nœuvre tou­jours plus im­por­tantes ac­cor­dées aux élus lo­caux. Sous la pres­sion conju­guée des théo­ries ma­na­gé­riales, des contraintes liées aux fi­nances pu­bliques, de l’affaiblissement des struc­tures syn­di­cales et de la montée en puis­sance des élus des plus grandes col­lec­ti­vités en consé­quence de la dé­cen­tra­li­sa­tion, le rap­port de forces entre agents pu­blics et em­ployeurs lo­caux est re­de­venu fa­vo­rable à ces derniers.

L’institutionnalisation de l’emploi pu­blic local peut ainsi être ana­lysée comme un com­promis entre deux concep­tions op­po­sées de l’emploi pu­blic (Shefter, 1994) : une coa­li­tion fa­vo­rable à l’autonomie bu­reau­cra­tique (re­grou­pant, à des de­grés va­riables selon les pé­riodes, des syn­di­ca­listes de l’État, des hauts fonc­tion­naires, des ju­ristes uni­ver­si­taires, et des hommes po­li­tiques, plutôt de gauche et peu im­plantés lo­ca­le­ment) et une coa­li­tion fa­vo­rable au pa­tro­nage po­li­tique (as­so­ciant des élus lo­caux, en gé­néral puis­sants lo­ca­le­ment, cer­tains fonc­tion­naires com­mu­naux et, à pré­sent, des ré­for­ma­teurs d’inspiration ma­na­gé­riale). La pre­mière concep­tion est lé­gi­timée par les prin­cipes d’égal accès à l’emploi pu­blic et de mé­rite, in­clus dans la Dé­cla­ra­tion des droits de l’homme et du ci­toyen (ar­ticle 6). Elle fonde la lé­gi­ti­mité des bu­reau­cra­ties oc­ci­den­tales, mais est aujourd’hui for­te­ment re­mise en cause sous l’influence des thèses du nou­veau ma­na­ge­ment pu­blic. La se­conde ren­voie au prin­cipe consti­tu­tionnel de libre ad­mi­nis­tra­tion des col­lec­ti­vités lo­cales (ar­ticle 72 de la Consti­tu­tion de 1958). Elle trouve d’autant plus d’écho que les dis­cours mo­der­ni­sa­teurs lé­gi­ti­ment le rôle de « pa­tron » des élus lo­caux. Au contraire des États qui « ont pro­gres­si­ve­ment construit leur or­ga­ni­sa­tion ad­mi­nis­tra­tive dans des formes s’apparentant à l’idéal-type de la bu­reau­cratie » (Dreyfus, 2000, p. 12), l’emploi pu­blic local dé­roge par bien des as­pects au mo­dèle forgé par Max Weber au début du XXe siècle. Le concours constitue par exemple une mo­da­lité peu contrai­gnante de ges­tion du per­sonnel : y réussir ne ga­rantit pas le re­cru­te­ment ; de nom­breux autres voies de re­cru­te­ment existent par ailleurs ; et les élus de­meurent im­pli­qués dans l’embauche, sié­geant jusque dans les jurys. Le statut et les concours ne sont pas seuls concernés : les modes de ré­mu­né­ra­tion sont eux aussi au centre des ré­formes (Si­li­cani et Lé­nica, 2004). Tou­te­fois, les po­li­tiques mo­der­ni­sa­trices ne cri­tiquent pas seule­ment le mo­dèle éta­tique, elles prennent aussi pour cible les re­cru­te­ments par in­ter­con­nais­sance (éven­tuel­le­ment clien­té­liste) ac­cusés de mettre en péril les fi­nances publiques.

Conclure que les élus font à pré­sent « ce qu’ils veulent » se­rait pour­tant er­roné. La dé­cen­tra­li­sa­tion a en effet in­tro­duit une nou­velle donne dans la com­po­si­tion de leurs per­son­nels. Celle conduite par Gaston Def­ferre s’est tra­duite par le trans­fert d’une partie des agents pré­fec­to­raux vers les conseils gé­né­raux et ré­gio­naux ; celle de Jean-Pierre Raf­farin par celui des tech­ni­ciens et ou­vriers de ser­vices (TOS) des col­lèges et des ly­cées, ainsi que des per­son­nels des Di­rec­tions Dé­par­te­men­tales de l’Equipement (DDE). En d’autres termes, l’État, loin d’avoir re­noncé à son pou­voir nor­matif, y est d’autant plus at­tentif que le dé­ve­lop­pe­ment des col­lec­ti­vités par­ti­cipe de la « cure d’amaigrissement » de ses propres ser­vices. Da­van­tage que par le contrôle de lé­ga­lité pré­fec­toral, al­légé avec la dé­cen­tra­li­sa­tion et fai­sant dif­fi­ci­le­ment face à la masse des actes pro­duits par les exé­cu­tifs lo­caux, c’est prin­ci­pa­le­ment par la nor­ma­li­sa­tion, par l’élaboration des pro­jets de loi, de dé­crets et d’arrêtés, que s’exerce la « tu­telle » cen­trale sur les col­lec­ti­vités ter­ri­to­riales. La dé­lé­gi­ti­ma­tion du statut n’a donc pas mis un terme à l’encadrement éta­tique de l’emploi pu­blic local. Les trans­for­ma­tions nor­ma­tives ré­centes (créa­tion du contrat à durée in­dé­ter­minée de droit pu­blic en 2005, ré­forme de la for­ma­tion continue en 2007, etc.) montrent que l’on n’assiste pas tant à une sub­sti­tu­tion de l’État pla­ni­fi­ca­teur par l’État ani­ma­teur (Don­zelot, 1993) qu’à une com­bi­naison de ces deux modes de gou­ver­ne­ment. Et même si les modes d’élaboration des normes ju­ri­diques in­tègrent da­van­tage des re­pré­sen­tants du monde ter­ri­to­rial, c’est tou­jours l’État qui sé­lec­tionne et re­con­naît ses interlocuteurs.

Une évo­lu­tion ma­jeure mé­rite tout de même d’être sou­li­gnée : le droit de la FPT n’est plus ré­duc­tible à une confron­ta­tion entre l’État et les col­lec­ti­vités lo­cales. La Com­mis­sion eu­ro­péenne et la Cour de Jus­tice des Com­mu­nautés Eu­ro­péennes (CJCE) y jouent un rôle crois­sant. Mais, là en­core, les marges de ma­nœuvre lais­sées à l’échelon na­tional de­meurent im­por­tantes. La trans­po­si­tion de la di­rec­tive com­mu­nau­taire du 28 juin 1999 sous la forme d’un « CDI pu­blic » en donne un exemple pa­tent : la loi du 26 juillet 2005 est allée plus loin dans la « pri­va­ti­sa­tion » de l’emploi pu­blic (Del­vové, 2006) que ne l’exigeait la Com­mis­sion. En dis­po­sant que les contrats à durée in­dé­ter­minée « sont et res­te­ront la forme gé­né­rale des re­la­tions d’emploi entre em­ployeurs et tra­vailleurs », celle-ci n’exigeait pas la créa­tion d’une nou­velle forme de contrat de tra­vail. La lutte contre les CDD abu­sifs au­rait pu passer par la ré­duc­tion des pos­si­bi­lités de re­cours aux non-titulaires ou en­core par la ti­tu­la­ri­sa­tion de ceux-ci, selon des dis­po­si­tifs éprouvés au cours de la dé­cennie pré­cé­dent (plans « Perben » en 1996 et « Sapin » en 2001). Le droit com­mu­nau­taire a permis de lé­gi­timer une po­li­tique de recul du statut, porté par le gou­ver­ne­ment, sou­tenu par les maires de l’AMF ap­par­te­nant à la ma­jo­rité et par le Conseil d’État (2003 : 188). Il a aussi li­mité le coût po­li­tique na­tional d’une telle me­sure. En d’autres termes, l’emploi pu­blic local reste ins­crit dans le jeu des re­la­tions entre l’État et les col­lec­ti­vités. Mais loin d’être fi­gées, les re­pré­sen­ta­tions ré­ci­proques de ces deux seg­ments de l’emploi pu­blic ont sen­si­ble­ment évolué de­puis la dé­cen­tra­li­sa­tion. La cé­lé­bra­tion des élus « de proxi­mité » (Le Lidec, 2008) et la dé­va­lo­ri­sa­tion conco­mi­tante des grands corps de l’État dotent l’emploi pu­blic local de nou­velles qua­lités, qui font l’objet d’usages stra­té­giques, vi­sant à en­cou­rager la mo­der­ni­sa­tion de l’emploi pu­blic dans son ensemble.

Un mo­dèle pour la mo­der­ni­sa­tion publique ?

Long­temps stig­ma­tisée comme sous-qualifiée, la fonc­tion pu­blique ter­ri­to­riale est ré­gu­liè­re­ment prise en exemple. Construite sur un mode in­té­gra­teur et éta­ti­sant, la FPT fait dé­sor­mais fi­gure d’intermédiaire pour un rap­pro­che­ment vis-à-vis du monde de l’emploi privé.

Si la sup­posée « po­li­ti­sa­tion » de la fonc­tion pu­blique ter­ri­to­riale a long­temps permis de l’opposer à sa « grande sœur » éta­tique, elle revêt dé­sor­mais un sens par­tiel­le­ment dif­fé­rent. L’implication des cadres ter­ri­to­riaux aux côtés des élus pour la réus­site des po­li­tiques pu­bliques lo­cales ne correspond-elle au « de­voir d’engagement » ca­rac­té­ris­tique du re­tour contem­po­rain du po­li­tique et de­mandé aux fonc­tion­naires d’État eux-mêmes (Dreyfus, 2000) ? Plus lar­ge­ment, les re­mises en cause contem­po­raines de la bu­reau­cratie re­nou­vellent les termes de la com­pa­raison entre FPT et FPE. Si mi­mé­tisme il y a, celui-ci pour­rait bien s’inverser : la « ter­ri­to­riale » est aujourd’hui pré­sentée comme le fer de lance d’une « mo­der­ni­sa­tion » rom­pant avec l’ordre bu­reau­cra­tique. Brice Hor­te­feux, alors mi­nistre dé­légué aux col­lec­ti­vités lo­cales, dé­cla­rait, par exemple, lors du débat sur le projet de loi re­latif à la fonc­tion pu­blique ter­ri­to­riale à l’Assemblée Na­tio­nale, le 12 oc­tobre 2006, que « la fonc­tion pu­blique ter­ri­to­riale est le la­bo­ra­toire de la mo­der­ni­sa­tion publique ».

Cette af­fir­ma­tion, as­so­ciée à bien d’autres, se tra­duit par la dif­fu­sion de dis­po­si­tions concrètes de la jeune ter­ri­to­riale vers son aînée. Le dé­ve­lop­pe­ment du re­cru­te­ment sans concours dans la ca­té­gorie C de l’État s’inspire des dis­po­si­tions exis­tant de­puis 1994 dans la fonc­tion pu­blique ter­ri­to­riale. Les fi­lières et les cadres d’emplois ter­ri­to­riaux sont évo­qués pour ré­duire le nombre de corps de l’État. Quant aux em­plois fonc­tion­nels, ins­ti­tués dès 1987 dans les col­lec­ti­vités, ils concernent un nombre crois­sant des di­rec­teurs d’hôpital (Schweyer, 2005 : 636). La vo­lonté, pro­clamée par le ré­cent « livre blanc sur l’avenir de la fonc­tion pu­blique » (Si­li­cani, 2008), de sub­sti­tuer une « fonc­tion pu­blique de mé­tiers » à la fonc­tion pu­blique de car­rière, té­moigne du succès ren­contré par cette ca­té­gorie, promue par le CNFPT de­puis le début des an­nées 2000. Le rap­port de l’inspectrice gé­né­rale de l’administration Co­rinne Des­forges re­prend de son côté les mots d’ordre de sim­pli­fi­ca­tion et de pro­fes­sion­na­li­sa­tion des concours pré­sents de­puis une di­zaine d’années à la DGCL (Des­forges, 2008).

Portée par des ac­teurs lo­caux en quête de lé­gi­ti­mité, ce bas­cu­le­ment sym­bo­lique est pour­tant loin d’être ac­quis en pra­tique. Les modes ac­tuels de ges­tion des agents pu­blics lo­caux sont en effet loin de cor­res­pondre aux ca­nons ma­na­gé­riaux. Le re­cru­te­ment « so­cial » est en recul, certes, mais il per­dure. La mo­bi­lité géo­gra­phique aug­mente, il est vrai, mais sur­tout pour les cadres. Quant aux ou­tils ges­tion­naires, tels que la ges­tion pré­vi­sion­nelle des em­plois et des com­pé­tences, l’entretien d’évaluation ou l’individualisation des ré­mu­né­ra­tions, ils ne sont pas en­core gé­né­ra­lisés (Gué­rard, 2008). Sur­tout, le ca­rac­tère avant-gardiste de la FPT est contesté, de­puis la mise en place de la Ré­vi­sion Gé­né­rale des Po­li­tiques Pu­bliques (RGPP), par un rai­son­ne­ment de type comp­table. Bien que l’estimation quan­ti­ta­tive de l’impact de la dé­cen­tra­li­sa­tion sur les ef­fec­tifs soit dif­fi­cile à éta­blir (Le Lidec et Mon­tri­cher, 2004), la crois­sance des ef­fec­tifs ter­ri­to­riaux est de­venue un élé­ment de l’argumentaire pré­si­den­tiel en fa­veur de la re­dé­fi­ni­tion des com­pé­tences des col­lec­ti­vités. À Saint-Dizier, le 20 oc­tobre 2009, Ni­colas Sar­kozy a ainsi jugé que les col­lec­ti­vités lo­cales ne pou­vaient plus « conti­nuer à créer plus d’emplois que l’État n’en sup­prime », avan­çant le nombre de 36 000 em­plois pu­blics lo­caux créés en 2008 contre 35 000 sup­primés au ni­veau na­tional. Et le Pré­sident de jus­ti­fier la ré­forme des col­lec­ti­vités ter­ri­to­riales par la né­ces­saire par­ti­ci­pa­tion de celles-ci au « mou­ve­ment de mo­der­ni­sa­tion du pays », le­quel pas­se­rait par l’« effort de di­mi­nu­tion des dé­penses pu­bliques ». Cette dé­cla­ra­tion prouve, une nou­velle fois, que la fonc­tion pu­blique ter­ri­to­riale est un ac­teur ma­jeur dans la re­dé­fi­ni­tion du rôle et des moyens de la puis­sance pu­blique. Mais rien n’indique que la ré­duc­tion du nombre d’élus lo­caux (avec l’avènement du « conseiller ter­ri­to­rial ») sera ac­com­pa­gnée par une di­mi­nu­tion des ef­fec­tifs d’agents publics.

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